最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一四四二號
上 訴 人 臺中縣政府代 表 人 黃仲生訴訟代理人 黃佩韻律師被 上訴 人 甲○○訴訟代理人 林春榮律師右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十年三月二十八日臺中高等行政法院八十九年度訴字第七四二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：（一）按上訴人並無要求被上訴人須簽具切結書，才發給補償費，並因被上訴人拒簽切結書，而拒發補償費之情事，本件係被上訴人拒領補償費，而非上訴人拒絕發放補償費，自無司法院院字第二七○四號及大法官會議第一一○號解釋之適用。又上訴人至八十五年八月二十一日始將被上訴人應領之補償費提存於法院，係因自公告徵收後被上訴人及其他大安鄉受害農民陳情會成員即一再抗爭要求變更路線，公路局遂應其等要求停止一切徵收作業，故於一再評估路線優劣及召開公開說明會後，至八十五年間公路局決定按原定路線強制動工後，始將補償費提存於法院。故上訴人自無於路線尚未定案前即將原被徵收土地所有人應領之補償費提存法院之可能，上訴人延至八十五年間，始將被上訴人應領之補償費提存法院，既係因被上訴人及其他陳情會人員抗爭重新評估路線及要求停止一切徵收作業所致，尚難認上訴人係故意或過失違背土地法第二三三條發放期限之規定。不得僅因上訴人遲誤土地法第二三三條所定補償費發放期限，而不探究其原因為何，即遽認該徵收之行政處分無效；況苟認定本件徵收之行政處分無效，則將造成原土地所有人群起訴請拆除已完工通車之西濱公路大安鄉路段，影響公益至鉅。（二）本件被上訴人於民事法院訴請確認其業遭徵收之土地所有權仍存在之民事案件，其勝敗與否，關鍵繫於土地徵收之行政處分是否無效而斷，苟認土地徵收之行政處分無效，被上訴人對系爭土地自仍有所有權存在，如認土地徵收之行政處分有效，被上訴人自無再主張所有權之餘地，是上開民事案件之裁判，既以行政處分是否無效為據，依現行之行政訴訟法第十二條規定，自應先停止民事訴訟，由行政爭訟程序確定徵收行政處分之效力後再行審理，然上開台灣臺中地方法院八十八年訴字第七三三號民事判決，置此不論，竟自行認定上訴人對被上訴人徵收之行政處分無效，進而確認被上訴人對其業經徵收之土地所有權存在，公路局並應拆除西濱公路部分路段，回復原狀，返還土地予被上訴人，適用法規自有錯誤。（三）上述二解釋意旨，目的在課以需用土地人於公告期滿後十五日內，須將補償地價及其他補償費繳交主管地政機關，否則即課以需用土地人徵收土地核准案失其效力之不利益，其目的非在課以主管地政機關須於公告期滿後十五日內發放補償費予業主，其解釋意旨均著重在需用土地人不於公告完畢後十五日內繳交補償費予主管地政機關致主管地政機關無從發放之情形始認徵收土地核准案從此失其效力。係針對需用土地人之繳款義務而言，課以需用土地人不依限繳交補償費予主管地政機關，即生徵收土地核准案從此失其效力之不利益，需用土地人如仍需用土地，須再次聲請上級機關核准，是上開二解釋之意旨，顯無使主管地政機關未於公告期滿後十五日內發放補償費予業主即生土地徵收之核准案失其效力之意。茲需用土地人公路局既已依限繳款，故上訴人始能於公告期滿後十五日內發放補償費，則本件自無上開二解釋之適用甚明。上開民事判決未查及此，遽引用上開二解釋為判決之基礎，實有未合。（四）本件縱認上訴人錯誤通知被上訴人之前手徐瑞雲領取補償費，而未通知被上訴人，或有因被上訴人拒簽切結書而拒發補償費，致有未於公告期滿後十五日內發放補償費之情事，則依右開說明，自無上開二解釋之適用，自不當然發生徵收土地核准案從此失其效力之效果。又前開二解釋意旨所稱徵收土地核准案，從此失其效力云云，係指上級機關對下級機關徵收計畫之核准失其效力而言，非指土地徵收之行政處分無效。土地徵收之核准，乃上級機關對下級機關土地徵收計畫之核准，該項行政機關間之核准並未直接對人民發生法律效果，自非行政處分。是本件需用土地人公路局為辦理西部濱海公路六五Ｋ＋四○○至七二Ｋ＋○○○段道路闢建工程，需用被上訴人所有系爭土地及其他案外人之土地，乃報請臺灣省政府核准徵收系爭土地、案外土地暨其地上物，則該項徵收土地之核准案，自係上級機關臺灣省政府對下級機關公路局土地徵收計畫之核准，其非行政處分至明。再徵收公告及通知直接對人民發生法律上徵收之效果，故土地所有權人始得於接到徵收通知後三十日內提起訴願，益見土地徵收之公告及通知，才是行政處分，至於土地徵收之核准則係上級機關對下級機關土地徵收計畫之核准，並非行政處分。（五）綜右所述，上訴人對被上訴人所有系爭土地徵收之行政處分是否無效之爭議，既屬鈞院審理之範疇，非民事法院所可審認，然台灣臺中地方法院八十八年訴字第七三三號民事判決，卻逾越權限自行認定，並因誤解司法院院字第二七○四號解釋及大法官會議第一一○號解釋意旨而判決認定徵收之行政處分無效，被上訴人對系爭土地仍有所有權存在公路局應拆除西濱公路部分路段，回復土地原狀，致系爭土地徵收之行政處分效力如何，滋生疑義，且嚴重損及公益，為此，上訴人自有提起本訴，請求確認上訴人就系爭土地徵收之法律關係存在之法律上利益。再現行之行政訴訟法第六條第三項之規定，行政機關就人民依法應負之義務，本應作成負擔處分，命相對人履行，行政機關可否放棄以行政處分方式，而直接以相對人為被上訴人，提起確認法律關係存在之訴？就純理論而言，應採肯定說。又私有公物之爭執，土地所有權人認為因地理環境改變，其私有土地已喪失既成道路之功能，主張公用地役關係消滅，主管機關不予同意，主管機關亦可以該土地所有權人為被上訴人，提起確認公用地役關係存在之訴，足見行政機關以人民為被上訴人，訴請確認法律關係存在，並非法所不許。本件台灣臺中地方法院八十八年訴字第七三三號曾判決確認被上訴人就系爭土地之所有權存在及交通部公路局應塗銷所有權登記在案，且另案柯成金依民事訴訟訴請確認土地所有權存在之案件，更已判決確定。則上訴人就系爭土地所為徵收之效力是否存在，即有不明確，而此種法律上不安之狀態復能以本件之確認判決將之除去，故本件上訴人自有即受確認判決之法律上利益。
二、被上訴人於原審答辯主張：（一）按「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細計劃書，並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖，依前二條之規定分別聲請核辦」「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關」，為土地法第二百二十四條、第二百二十五條所明定。依上訴人起訴狀所述事實，被上訴人所有臺中縣○○鄉○○段第五三六｜一、五三七、五三八｜三號土地係公路局為闢西濱公路而申請徵收，獲省政府核准後，始交上訴人辦理，則需用土地人為公路局，上訴人祇是徵收程序之辦理單位，徵收之法律關係是否成立，僅足影響臺灣省是否取得所有權及公路局能否使用該三筆土地，故受影響者為用地單位公路局及現登記為所有人之臺灣省，而非上訴人，上訴人自無即受確認判決之法律上利益，其竟提起本件訴訟，依法不合。（二）次依土地法第二百二十七條所訂「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」，故「公告」「通知土地所有權人」均係上訴人所應為，若欠缺其一，即足影響徵收之效力。而該三筆土地屬被上訴人所有，上訴人在辦理徵收所必需具備之公告及通知時，均係以第三人徐瑞雲為對象。則該公告及通知自未對被上訴人發生效力。被上訴人嗣發現上訴人錯誤之行為後，曾一再陳情更正，上訴人始於七十九年六月六日發函通知土地銀行大甲分行及公路局第二區工程處更正所有權姓名為被上訴人，但地價補償清冊仍未更正，致被上訴人於七十九年六月二十一曰前往領取款項時，仍遭拒絕，故此錯誤均係上訴人之事由所造成。而「徵收土地發現錯誤，經報更正後，依法自仍應公告，並應依平均地權條例施行細則第八條之規定，以徵收公告期滿後第十五日當時之公告土地現值補償其地價，以資適法。」，此有行政院七十年九月四日臺內字第一二七○一號函可參，上訴人未將此更正再為公告，則前所為錯誤公告，對被告自不生效力。（三）又政府機關徵收私有土地，須以補償為生效要件，否則，土地徵收無由成立。上訴人若未於公告完畢後十五日內發放補償金，該徵收自無由成立。被上訴人對於上訴人非法之徵收，本欲領取補償費以省事，惟因補償之對象係訴外人徐瑞雲，而非被上訴人，被上訴人並曾於七十九年五月二十六日向上訴人陳情，請其將被徵收人更正為被上訴人，上訴人雖曾於七十九年六月六日函請台灣土地銀行大甲分行，並副知公路局第二區工程處，惟上訴人仍未更正地價補償及獎勵金清冊，致被上訴人前往領取時仍遭拒絕，被上訴人若拒絕領取徵收補償金，豈有一再催促上訴人更正者？再上訴人在發放補償金時，均要求被徵收人提出切結書載明「如於具領後有第三人提出異議．．．，自願交還貴府及放棄先訴抗辯權」之意旨。又土地所有權人因其土地被徵收而依法領取補償費，係其權利，更屬上訴人之義務，被上訴人自無僅因第三人之異議，即將補償金返還之理，其若簽下該切結書，在民事上即有返還之義務。而土地所有權人因拒絕簽立不合理之切結書，徵收機關即拒發補償地價者，原徵收即失其效力，此有最高法院八十五年度台上字第二二一九號判決可參，是上訴人主張徵收仍有效，顯屬無據。況被上訴人縱有拒領情事（被上訴人已否認），上訴人仍應依土地法第二百三十七條第一項第一款規定辦理提存，系爭土地徵收公告自七十九年五月十一日起至六月十日止，故補償費應於六月二十五日以前發放或提存完畢，上訴人竟延至八十五年八月二十一日始向臺中地院提存所辦理提存，顯逾十五日期限，原徵收案自已失其效力，上訴人竟作相反之主張，顯屬無據。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：」需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」為行為時土地法第二百二十三條及第二百二十五條所分別明定。是關於土地徵收案，其核准徵收之權責機關所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分。再行為時同法第二百二十七條規定：「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」是依此條第一項之規定：市、縣地政機關所為之徵收公告及通知，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告週知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分甚明。（二）前行政法院八十六年度判字第一三二三號判決意旨稱：「本件（指引述之另案）徵收案，其需用土地人為彰化縣政府，依土地法第二百二十三條第一項規定，其核准徵收之權責機關為臺灣省政府，本件徵收之行政處分為該府前揭七九府地二字第一四八○一○號核准徵收函。至被上訴人依同法第二百二十七條第一項規定所為之公告，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告週知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分。」，亦同此見解。本件上訴人主張，因公路局為辦理西部濱海公路七二Ｋ＋○○○至一七二Ｋ＋七四○段道路闢建工程，需用被上訴人所有上開系爭土地，遂由上訴人報請臺灣省政府核准徵收系爭土地及其地上物，上訴人並於七十九年五月十四日以府地權字第八二三○四號函公告徵收，依上開說明，當時核准之權責機關為臺灣省政府，上訴人之徵收公告，並非行政處分，臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分。本件上訴人主張其徵收公告及通知為徵收之行政處分，自有誤含。是上訴人既非徵收行政處分之行政機關，則其非徵收行政行為之當事人甚明。從而，本件需用土地之人為公路局並非上訴人，故本件徵收系爭土地之行政處分是否有效，系爭土地徵收之法律關係是否存在，應僅存在於臺灣省交通處公路局及被上訴人之間，與上訴人無涉。揆諸首揭說明，上訴人僅為執行其上級機關臺灣省政府核准徵收案之執行機關而已，是上訴人提起本件確認其與被上訴人間就系爭土地有徵收法律關係存在之訴，自難認為有理由，應予駁回等語為判決之基礎。
四、本件上訴人上訴意旨主張：（一）本件原審判決以上訴人臺中縣政府七十九年五月十一曰府地權字第八三○七一號函所為徵收之公告，並非行政處分，臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分，故上訴人非徵收行政行為之當事人，且上訴人又非需用土地人，因認上訴人提起本件確認徵收之法律關係存在之訴，難認有理由云云。惟查：１原審判決所引最高行政法院八十六年判字第一三二三號判決，究僅係判決，而非判例，尚無拘束下級法院之效力。２況所謂「行政處分」者，係指「政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，行政程序法第九十二條及訴願法第三條均定有明文，苟政府機關之決定無法對外直接發生法律效果，其非行政處分至明。經查土地法第二二三條所定: 「需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者，其徵收土地，由省政府核准之」，其土地徵收之核准，係指上級機關對下級機關土地徵收計畫之核准而言，該項行政機關間內部之核准行為，並未對外直接發生法律效果，蓋苟需用土地之下級機關接獲省政府之核准徵收函後，遲不公告，則該核准徵收之決定自無從對外直接發生法律效果，而須藉助徵收之公告，始能對外直接發生法律效果，該徵收之公告要屬行政處分，始符行政處分之基本原理。３參諸行政法院五十二年判字第二六三號判例認：「土地徵收為行政處分之一種，土地所有權人對於政府徵收其土地如有不服，自應依通常程序，於接到﹃徵收通知』後三十日內提起訴願，﹃逾期則徵收即歸確定』，不得再對之有何爭執，請求變更已確定之徵收處分」，即將土地徵收之通知（或公告）認為係行政處分，故土地所有權人始能在接到徵收通知後三十日內提起訴願，逾期未提起訴願，徵收之行政處分即告確定。４另參酌行政法院七十九年判字第一八九五號裁判認: 「國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序﹃公告』即生效力」，亦認徵收之公告係行政處分之生效要件，是徵收之公告要屬徵收之行政處分，無庸置疑。５再者，行政程序法第一○二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會」，內政部因行政程序法施行後，對於需用土地人申請徵收之案件，該部於核准徵收前，須否再做行政程序法第一○二條規定通知被徵收土地及土地改良物所有權人陳述意見乙案，前經該部以九十年一月三十一日函請法務部表示意見，經法務部九十年二月二十一函復略謂: 「內政部核准徵收行為係對下級機關為之內部行為，尚非直接對人民所為發生法律效果之行政處分，故內政部於核准徵收前無須踐行行政程序法第一○二條規定陳述意見之程序」，足見法務部亦認核准徵收僅係上級機關對下級機關所為之內部行為，尚非對外直接發生法律效果之行政處分。６綜右所述，原審判決未審酌行政處分之基本原埋，率認本件系爭土地之徵收，以臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分，上訴人所為之徵收公告，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告周知而已，並非發生徵收效力之行政處分，因認上訴人非徵收行政處分之作成機關，而非徵收行政行為之當事人，認上訴人提起本件確認土地徵收之法律關係存在之訴，欠缺權利保護要件云云，自有不適用行政程序法第九十二條及訴願法第三條規定暨右揭行政法院裁判之違法。７退萬步言，縱認土地徵收之核准始為行政處分，徵收之公告非行政處分，然本件終究係因上訴人臺中縣政府之公告，該核准徵收之行政處分始對外直接發生法律效果，土地所有權人始知悉土地被徵收之情事，而得以採取救濟之途徑，是上訴人臺中縣政府要不能謂非徵收行政行為之當事人，其提起本件確認土地徵收法律關係存在之訴，亦不能認係欠缺權利保護要件。（二）本案不能開人民恣竟抗爭即可獲得豐厚利益之先例，否則無異鼓動人民凡事務必抗爭：１按交通部公路局辦理西部濱海公路闢建工程，於七十九年間經交通部核定路線後，即報請臺灣省政府核准徵收沿線土地，然臺中縣大安鄉段之徵收作業，因被上訴人甲○○（為一和尚，法名釋道仁）及數名人士極力串連，組成「大安鄉受害農民陳情會」（下稱陳情會），一再抗爭要求變更路線，且於七十九年六月二十日至二十二日於臺中縣政府假大安鄉公所發放地價補償費時，亦至大安鄉公所門口抗爭，遇有人欲進入大安鄉公所領取補償費時，則予以勸說要求不要領取，致該三日具領補償費者寥寥可數。２而公告徵收後，因被上訴人甲○○領導之陳情會到處陳情要求交通部公路局更改路線，並要求會勘比較陳情會建議之路線，另要求臺中縣政府派員接受退還補償費，且由省議員帶同陳情人至交通部公路局要求更改路線，交通部公路局為順應民意，遂於八十年五月十四曰會同陳情會人員及相關單位會勘陳情會建議之路線，同時依陳情會要求於路線爭議底定前停止一切徵收、施工作業，其後交通部公路局即委請中華顧問工程公司評估路線優劣，並於八十三年三月四日再次委託鼎漢工程顧間公司進行路線評估，結果均以原規劃路線為優，然陳情會為繼續阻止徵收計劃之進行，又由白敏祥向臺灣省政府環保處陳情西濱公路原規劃路線影響環境至鉅，臺灣省政府環保處遂邀集相關單位召開協調會，作成結論要求西部濱海公路之開發須依環境影響評估法及有關規定辦理，至八十五年一月十七日，臺灣省政府環保處審核通過西部濱海公路大安鄉段建設計劃環境影響說明書，據此交通部公路局乃在大安鄉召開公開說明會後開工，並因路線爭議業已底定，遂於八十五年八月二十一日將大安鄉段所有因抗爭而拒領之補償費，全部提存於台灣臺中地方法院。３茲被上訴人因抗爭而拒領補償費在先，且「要求交通部公路局停止一切徵收作業在先」，故交通部公路局遂依其所請停止一切徵收作業（包括辦理提存），則被上訴人於抗爭無效後，竟反而主張臺中縣政府未於法定期限內辦理徵收作業，即未依土地法第二三三條規定於徵收公告期滿後十五日內發給補償費，依司法院院字第二七○四號解釋及大法官會議第一一○號解釋，本件徵收土地核准案從此失其效力，要求回復已遭徵收土地之所有權，並拆除已完工之西濱公路云云，其前後作為自相矛盾。而被上訴人此種「包贏」之作法，如路線抗爭成功，伊之土地免遭徵收，萬一路線抗爭不成，尚可以政府機關末於法定期限內辦妥徵收作業為由要求回復所有權，穩贏不輸，此種作為，又與刁民何異。４綜上，上訴人既係因被上訴人之抗爭拒領補償費（註：上訴人則業已依法於公告徵收期滿後十五日內辦理發放補償費之作業），另一方面又係順應被上訴人之要求於路線爭議底定前，停止一切徵收及施工作業，故始於路線爭議底定後，於八十五年八月二十一日將補償費提存法院，故上述提存時間既係上訴人應被上訴人之要求所致，被上訴人自不得再以上訴人遲至八十五年八月二十一日始將補償費提存法院，係未於法定期間內發放補償費為由，主張本件徵收土地核准案失其效力云云。
五、經查：㈠、按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是關於認定某一行政處分之處分機關，係以何機關就該公法上具體事件作出決定或其他公權力措施為準；又按「上級機關本於法定職權所為之行政處分交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」，此為行為時訴願法第八條但書及八十七年十月二十八日修正之訴願法第十二條但書所明定。次按「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之．．．。」、「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」、「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」，此為行為時土地法第二百二十三條、第二百二十五條及第二百二十七條所分別明定。是關於土地徵收案，係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分；市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分，該公告及通知自非市、縣地政機關之另一行政處分甚明。上訴意旨所提內政部開會通知單主張法務部認內政部核准徵收行為係對下級機關所為之內部行為，尚非直接對人民所為發生法律效果之行政處分云云，因法務部上開意見與本院歷來認核准徵收機關為行政處分之機關之見解不同，該法務部上開意見無拘束本院之效力，尚難以與此為由，認原判決違背法令。㈡、系爭土地係由臺灣省政府核准徵收後，由上訴人以七十九年五月十一日七九府地權字第○八三○七一號函公告徵收，上訴人既非系爭土地徵收行政處分之行政機關，其非行政行為之當事人。本件需用土地之人當時為臺灣省交通處公路局並非上訴人，系爭土地現所有權人為臺灣省政府亦非上訴人或被上訴人，故本件徵收系爭土地之行政處分是否有效，系爭土地徵收之法律關係是否存在，應僅存在於臺灣省交通處公路局（已改制為交通部公路局）與被上訴人之間，與上訴人無關，上訴人提起本件確認其與被上訴人間就系爭土地有徵收法律關係係存在之訴，尚難認有必要，應認為無理由，予以駁回。兩造其餘之主張與舉證，因與判決結果不生影響，無一一論列之必要。㈢、原判決認事用法並無違誤，上訴意旨仍執陳詞，泛稱原判決違背法令，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 吳 明 鴻法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十一 月 三 日