最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一四○五號
上 訴 人 康和建設實業股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃虹霞 律師
林秋萍 律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 甲○○右當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國九十一年五月二日臺北高等行政法院九十年度訴字第二○八六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人於民國（下同）八十三年間就台北市○○段○○段九九之一地號等三十三筆土地，申請「康和木柵萬芳路高層集合住宅山坡地開發規劃」都市設計雜項執照，經台北市政府都市發展局以八十三年十二月二十日北市都三字第八三一三九七三號函復，符合台北市都市設計審議委員會審查決議，上訴人乃於八十四年三月二十五日向被上訴人掛號申請雜項執照，經被上訴人於八十五年五月二十一日核發八五雜字第○二四號雜項執照在案。嗣上訴人於八十六年十一月十九日以完成雜項執照工程之實質工程內容，向被上訴人掛號申請雜項使用執照，惟因有鄰房陳情抗爭而延宕，經多次協商，並經上訴人辦理都市設計審議變更設計及雜項執照變更設計後，於八十八年一月二十五日經台北市政府都市發展局核准變更雜項執照設計，被上訴人據以核准變更雜項執照，並核發八十八年八月四日八八雜使字第二八九號使用執照。上訴人於領得上開雜項使用執照前，曾於八十八年四月二十二日提前向被上訴人掛號申請建造執照，而台北市政府於同年四月三十日修正發布台北市土地使用分區管制規則，復於同年六月七日再修正函頒台北市山坡地開發建築要點。上訴人於八十八年九月十三日向台北市政府都市發展局申請建造執照都市設計審議，由台北市政府以八十九年五月十二日府工建字第八九○○○六四五○○號函知上訴人，被上訴人並以八十九年六月二十日建造執照申請案審核結果表略以：「本案基地中屬『第二種住宅區』部分，位於台北市山坡地開發建築要點之適用範圍內；而該要點已於八十八年六月七日修正頒布施行，本案雖係法規修正前之掛號申請案件，本於信賴保護原則，得依都市設計審議核定時（即八十八年六月七日修正前）之法規繼續辦理建造執照，惟揆諸修正前之要點第四點第㈠款，行政機關仍保有針對開發量體加以適度限制，以維整體公共安全之行政裁量權。故為兼顧新法提昇公共安全保障之基本立意，本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），將來雖得計入申請基地範圍，但不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用。請依上述修正後再送本局複審。」等語。上訴人不服，循序提起本訴。按本案應適用八十八年六月七日修正前之台北市山坡地開發建築要點及「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫」所訂定之建蔽率及容積率量體規定，均為被上訴人所不爭執。依上開修正前台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款之規定，主管機關僅得為准否作為建築基地之行政裁量，並無所謂保有開發量體加以適度限制之行政裁量。況台北市山坡地開發建築要點係屬法規命令，依行政程序法第一百五十條第二項規定，應明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，惟台北市山坡地開發建築要點並未明列法律授權之依據，已違行政程序法第一百五十條第二項規定。另依建築法第九十七條之一之規定係授權內政部訂定山坡地建築管理辦法，並未授權被上訴人訂定台北市山坡地開發建築要點，故被上訴人引用修正前台北市山坡地開發建築要點，顯未經法律合法授權，與行政程序法第一百五十條第一項規定本旨相違。本案經台北市都市設計審議委員會審議核定通過之基地容積率，相較於原處分修正計算之基地容積率，上訴人將受減少約三分之二容積率之重大損失。原處分除對上訴人權利重大限制外，並對上訴人權利有重大損害，依中央法規標準法第五條及第六條規定，被上訴人僅能以法律規定作為限制依據，不能援引法規位階甚低、法源不明且不具法律地位之台北市山坡地開發建築要點之行政法規任意裁量，被上訴人所為處分與行政程序法第四條相牴觸。另就建築管理言，內政部為被上訴人上級機關，內政部依建築法第九十七條規定授權訂定之建築技術規則，依行政程序法第四條規定有拘束被上訴人行政處分之效力。參照內政部函頒建築技術規則建築設計施工編第一百六十一條「本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比」之規定，容積率係以基地面積為分母，建築物總樓地板面積為分子，據以計算所得之商數。被上訴人竟稱本案檢討容積率時，不得將其中部分建築基地納入容積率檢討，顯違內政部頒建築技術規則建築設計施工編第一百六十一條規定。本案係依被上訴人八十二年六月三十日北市工都字第八一八六三號函規定之程序辦理，即先經台北市都市設計審議委員會審議通過後，向被上訴人申請雜項執照，完成雜項工程領得雜項執照使用執照後，再向被上訴人申請建造執照。而依上開函釋所載，上訴人向被上訴人申請雜項執照前必須提出土地使用計畫（含建築配置概略計畫，即含容積率檢討）圖說向被上訴人申請初審，並經初審及複審通過後，始得提出於台北市都市設計審議委員會，並經台北市都市設計審議委員會審核通過後，始得向被上訴人申請雜項執照，其間若有不合規定之處，被上訴人應通知改正或駁回上訴人申請，經被上訴人初審確認已改正完竣始能申請複審等。從而，本案容積率檢討既向被上訴人申請雜項執照前，已由被上訴人及台北市都市設計審議委員會審議階段，經三級審查程序審查通過認為符合規定，准予進入申請雜項執照，並准予發給雜項執照及使用執照，又准予進入申請建造執照之程序，則被上訴人就容積率檢討部分，已於先完成之雜項執照申請前之程序中即已同意上訴人申請，是依行政程序法第一百十條第三項行政處分未經撤銷、廢止、或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在之規定，其同意之效力繼續存在，被上訴人不得於該處分未失效前再為相反之處分，被上訴人顯牴觸行政程序法第一百十條第三項規定，且同屬台北市政府之行政機關就同一事件為不同事實認定，顯有行政行為自我矛盾之嫌。又台北市政府都市發展局九十年十二月五日函亦稱開發規模計畫及土地使用計畫（含建築配置概略計畫）均已經審議，則若未涉及建蔽率及容積率，如何憑以審議通過開發規模計畫及土地使用計畫？至上開函後段，充其量係表示建蔽率及容積率有無計算錯誤，須於建造執照申請階段再予複核而言，則本件建蔽率及容積率未逾上限，符合法令，且無所稱計算錯誤之情形，縱本件建蔽率及容積率須於建造執照階段再予審查，被上訴人仍無權於未逾都市計畫法規上限，計算亦無錯誤情形下，以所謂行政裁量權任意裁減。按都市計畫法本身就各地區之容積率部分確未自行規定，而於同法第三十九條授權地方政府依據地方實際情況，於施行細則中作必要規定。另按都市計畫法台北市施行細則第二十五條規定台北市政府認為土地有合理使用之必要時得擬定細部計畫規定地區內之容積率，惟應依都市計畫法第二十三條規定程序辦理。又按都市計畫法第二十三條規定：「細部計畫擬定後，除首都、直轄市應報由內政部核定實施外．．．」。本件基地屬「萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所用地區細部計畫」範圍，並經台北市政府於七十六年十月十九日以（76）府工二字第一九二五六三號公告，該項細部計畫已報內政部核定，並規定第二種住宅區之居住密度為每公頃居住四○○人，每人使用居住樓地板面積為三○平方公尺，換算其容積率為百分之一二○〔（30㎡一人×400人=12,000㎡ ÷10,000㎡（1公頃）=1.2=120％〕。該細部計畫並未另行授與台北市政府就容積率為行政裁量，被上訴人自不得於內政部核定本案基地之容積率為百分之一二○後，再假都市計畫法未授權之所謂行政裁量權核減容積率。另山坡地開發建築管理辦法固於七十九年間於第二章第五條第一項第一款規定坡度陡峭者，不得開發建築，並於同條第二項規定坡度陡峭之認定標準，由內政部於建築技術規則中規定。惟所稱坡度陡峭之認定標準，內政部係於八十八年一月間始修正建築技術規則於建築設計施工編第十三章加入山坡地建築專章，並於第一節規定前述山坡地基地不得開發建築認定基準，是於八十八年一月前，因無坡度陡峭之認定標準，依法不溯既往原則。八十八年一月建築技術規則第二百六十二條規定亦僅限於八十八年一月後進行山坡地開發許可程序之山坡地開發建築申請案始有適用。至於八十八年一月前已完成開發許可程序或已進入次程序（雜項執照申領或建造執照申領程序）者，因已脫離開發許可之程序，故不得再以開發許可程序應適用之規定作為否准雜項執照、建造執照申領之依據。本案已進入建造執照申請階段，已按預定之開發量體依被上訴人規定程序完成整地工作，既為不爭之事實，不但山坡基地之挖填土方總量及對山坡地之衝擊影響已經被上訴人審核認可，且主要挖填土方工程已施作完成，對山坡地之衝擊及影響已成過去式，被上訴人何能再以所謂對山坡地之衝擊及影響，主張本於社會公益，有減少本件容積率之必要。至台北市土地使用分區管制規則第十條針對第二種住宅區之容積規定，既規定不得超過百分之一二○，則凡台北市民提出之建築申請案屬第二種住宅區容積率經核算未超過百分之一二○，被上訴人即應准許，不得另行限制之，此乃法理及邏輯解釋之當然。被上訴人稱第二種住宅區容積率不得超過百分之一二○，係指被上訴人有權於百分之一二○範圍內予以核減云云。惟台北市土地使用分區管制規則並無被上訴人得予核減之明文，被上訴人受理建築申請案無數，從未以上述論述作為容積率之核減，倘被上訴人得予核減，則本於同一邏輯，被上訴人以所謂行政裁量權將容積率減至「○」，即禁止建築，即與中央法規標準法第五條第二款、行政程序法第五條內容明確原則及第六條平等原則規定相違，是該條規定並非授與被上訴人以容積率限制之裁量權條款。上訴人依被上訴人規定程序循序漸進，自八十三年起按部就班花費五、六年努力及數億元整地費用及申請規費，並獲台北市政府都市設計審議委員會肯定為考慮嚴謹之案例，可作為日後審查之範例，順利領得雜項執照使用執照。詎被上訴人於同一後續之次階段建造執照申請程序，竟以行政裁量權之名將前程序已審議通過之容積率，檢討變更減為原已通過之三分之一左右，致生上訴人重大損害，被上訴人所為處分不符行政程序法第七條比例原則、第八條誠信原則、第九條有利不利均應一律注意原則。被上訴人若認本件因林肯大郡事件，有加強管制山坡地並禁止作為建築基地之必要，應由有權機關依循立法程序並給予上訴人合理補償後為之，不能於有權機關之台北市都市設計審議委員會同意開發許可後，再由非開發許可主管機關之被上訴人以開發許可階段應適用之行政命令，否准本件建造執照申請，致上訴人承擔不可歸責於上訴人之鉅額損失。為此，訴請撤銷原決定及原處分等語。
二、被上訴人則以：台北市山坡地開發建築要點之法源依據，係台北市政府於六十八年間基於本身行政需求循都市計畫體系訂定而來。雖無明確法律授權，惟參照都市計畫法第十條、第十五條及第二十二條規定，省、直轄市應擬定市（鎮）計畫，故省、市政府為顧全都市整體發展，以都市計畫說明書擬定整體都市計畫，確有法律依據。實際上，台北市政府訂定台北市山坡地開發建築要點均編入各區域都市計畫說明書內，成為都市計畫說明書之一部分，於法尚屬有據。嗣於七十二年間，內政部依建築法第九十七條之一規定授權訂定山坡地開發建築管理辦法，作為山坡地開發建築管理之統一規定。參照前開辦法規定，有關山坡地之開發建築計分為：「開發許可」、「雜項執照」及「建造執照」等三階段。惟該辦法有關山坡地適用範圍之劃定，係依山坡地保育利用條例第三條規定，由地方政府劃定，報經行政院核定公告之公、私有土地而言，而於七十八年間始完成劃定山坡地之範圍，故有關山坡地開發建築管理辦法係於七十九年間始真正落實。本案系爭土地即屬經都市計畫劃定為住宅區土地（屬第二種住宅區），毋庸取得開發許可，故本案須踐行之行政程序應為「雜項執照」及「建造執照」之申請。而台北市就都市計畫區域內之土地設有都市設計審議制度，故本件於申請雜項執照及建造執照程序之前，均須經過都市設○○○○段之審核，其係以建築物與外部環境之關係為審核標的，經都市設計審議審核通過後，始得申請雜項執照及建造執照。故本案實際上應履行之行政程序為「雜項執照申請前之都市設計審議」、「雜項執照申請」、「建造執照申請前之都市設計審議」、「建造執照申請」等四階段。另參照山坡地開發建築管理辦法第二十四條之規定，山坡地應於雜項工程完成查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。亦即申請建造執照之文件中須包含雜項工程使用執照，惟上開辦法並無敘明補正規定，因山坡地開發建築管理辦法係依建築法之授權訂定，故應依據建築法第三十六條之規定，申請人得於第一次通知改正之日起六個月內補正之，逾期或補正後仍不符規定者，主管機關始得將該申請案件予以註銷。上訴人係於八十八年四月二十二日向被上訴人申請系爭建造執照，申請時上訴人就系爭工程並未取得雜項工程使用執照，嗣於八十八年八月四日始領得雜項工程使用執照，上訴人符合前開建築法母法之規定，就有關雜項工程使用執照部分業已補正。從而本案行政流程為上訴人於八十三年十二月二十日完成雜項執照申請前之都市設計審議，嗣於八十四年三月二十五日掛號申請雜項執照，而於八十五年五月二十一日核發雜項執照，並於八十八年八月四日取得雜項使用執照。惟上訴人申請本件建造執照前，尚須再經過一次都市設計審議程序，上訴人雖已提出審議申請，惟因衍生本件開發量體之爭執，尚未進行審議。有關山坡地開發之雜項執照申請前都市設○○○○段之審查事項，主要內容係針對開發計畫對周圍環境之影響，例如整地規劃、挖填土量、水土保持設施等項目，以利對開發計畫所興築之建物與環境之關係作整體評估；而第二階段即建造執照申請前之都市設計審議，係就開發計畫中所興築之建築物本身所作之審查評估。台北市政府都市發展局針對系爭事件分別就雜項執照及建造執照申請前進行都市設計審議程序，即因前述兩階段之都市設計審議制度，各有其不同目的，審查內容有異所致。有關建蔽率及容積率之訂定機關及其程序，依都市計畫法第四條規定：「本法之主管機關，．．．在省（市）為省（市）政府」，故有關建蔽率及容積率之訂定，係由台北市政府依都市計畫法第三十九條、都市計畫法台北市施行細則第二十五條及第二十六條法定授權規定，於各該都市計畫地區之都市計畫細部計畫說明書內分別載記，經二級都市設計審議委員會審議通過，報請內政部核定後據以公告實施；或於台北市土地使用分區管制規則中依台北市各使用分區性質予以明訂不同程度之使用管制（含建蔽率及容積率），並經市議會審議通過後發布實施。本案地區最近一次完成之都市計畫細部計畫，係於七十六年十月十九日以府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」計畫案貳之二之㈠載明：「本計畫地區屬山坡地部分，以細部計畫圖所示之範圍，其開發建築應依照『山坡地開發建築要點』規定辦理，其管制要點詳附件（一）。」本案是否業經被上訴人或其他機關核准建蔽率及容積率，參照台北市政府都市發展局九十年十二月五日北市都三字第○九○二二八八○三○○號函表示，「．．本案雜項執照（暨變更設計）都市設計審議案前所核備內容，係針對全案基地整地暨開發規模計畫、土地使用計畫（含建築配置概略計畫）、基地交通計畫及植栽概要計畫等予以審定，其建蔽率及容積率應於後續建造執照都市設計審議案中再予審議討論」。可證系爭山坡地開發建築案有關開發量體（即建蔽率及容積率）之審查，尚未經過台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審核通過，應於建造執照申請前之都市設○○○○段審核，本件既未經審議，上訴人即無任何信賴利益可言，既無信賴利益，被上訴人亦無賠償義務。次按都市計畫法暨台北市施行細則明確授權台北市政府得依實際需要於都市計畫內就容積率事項加以規定，被上訴人承接都市計畫管制事項辦理建築管理，亦係都市計畫法第四十條：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」所明訂，誠屬法定當然職權。另依台北市山坡地開發建築要點第四點：「山坡地之坡度超過百分之三十以上者，不得作為建築基地，但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限。」之規定，山坡地坡度超過百分之三十以上者，如擬作為建築基地，須有適當之擋土及排水設施事先經主管機關核可，故台北市政府相關單位是否核可，依法確有相當之行政裁量權，並無不當引用之疑義。該項「核可其是否得作為基地範圍用以合計開發規模」之裁量權，其評估標準依字面雖僅為「擋土及排水設施之適當性」，惟揆諸其立法意旨，實係全方位之自然環境保育、公共安全確保及公共災害預防，此亦與建築法第一條所揭櫫之立法目的併行不悖。有關建蔽率及容積率之量體規定，係採上限規定，例如第三種住宅區所規定之建蔽率上限為四十五％，容積率上限則為二二五％，並非採定值規定，原則上平面建築基地僅須不超過上限規定，且無其他「法律限制」情形下（例如：畸零地、航高管制、日照陰影檢討等），按細部計畫所訂定建蔽率及容積率之開發量體實施建築，應可審核通過、核發建照。惟有關建築基地之開發若涉及其他規定，不必然所有建築基地均可達到上述建蔽率及容積率之上限，尚須符合所有規定始得據以核發建造執照。況於都市計畫相關法令中，對於容積率及建蔽率之訂定，均以「得」而非「應」加以訂定，可證其他法令基於公共安全之考量，仍得就建築開發之容積率及建蔽率予以必要限制，是上訴人主張之信賴利益應屬心理層面之期待利益。被上訴人所以作出部分基地範圍不得用以合計開發規模之裁量決定，主要係因工程經驗之累積及坡地開發之教訓，「台北市山坡地開發建築要點」已研究發展出對坡度過陡之山坡地限制其開發量體之作法，並於正式之條款落實規範，此舉係尊重環境、確保公安及預防災害之具體行政力展現。故為考量公共安全，兼顧新法已完成限制開發規定之進步觀念，遂作成適度折減允建容積率之行政處分，以期減少開發對山坡地之衝擊，爾後之類似案件，亦準備採取相同之觀念、原則及標準進行裁量，以維公益。另本案係於行政程序法公布施行之前，應無該法之適用。被上訴人自六十八年始，依台北市山坡地開發建築要點執行山坡地之建築管理業務，歷年來被上訴人確鮮少以相同條文揭櫫行政裁量權，減限申請人容積率之處分，惟經多次山坡地之災變教訓，促使行政機關重行檢討山坡地整體管理之態度及政策，並修訂諸多山坡地相關法令，被上訴人本於維護公共安全之法定職權，縱有小我之權益受損，然被上訴人為確保公共安全，對於本案開發量體加以適度限制，上訴人不應以以往未有類似案例即認為被上訴人有恣意行政之瑕疵。至於類似容積折減後是否應予後續補償問題，目前內政部因應「經濟發展諮詢委員會議共同意見中有關針對因建築法令變更所造成禁建或開發意願降低之原可建築用地研擬補救措施」乙案，組成專案小處研商，擬朝抵繳稅捐、租稅減免、利息補貼、紓困補助、容積移轉或補償回饋等方向，擴大研商相關可行政策，俟有決議當依規定通案核處等語，資為抗辯。
三、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：按「建築基地應具備左列各款條件：㈠山坡地之坡度超過百分之三十以上者，不得作為建築基地，但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限。」為行為時（即八十八年六月七日修正前）台北市山坡地開發建築要點第四點第一款所規定。本件系爭土地位於台北市政府七十六年十月十九日（）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」之計畫範圍內，依該細部計畫案中之貳（檢討計畫內容）之二（土地使用分區管制）之㈡規定：「本計畫地區屬山坡地部分，以細部計畫圖所示之範圍，其開發建築應依照『山坡地開發建築要點』規定辦理，其管制要點詳如附件㈠。」，因此，上開細部計畫案之附件─「山坡地開發建築要點」，既係依都市計畫法相關規定訂定之，難謂無法律之授權。上訴人稱台北市山坡地開發建築要點並無法律之授權，以及該要點僅及於山坡地之開發，不及於山坡地之建築等節，委無可採。上開要點第四點第一款：「但有適當之擋土及排水設施，事先經主管機關核可者不在此限」之所謂核可，應兼指主管開發機關及主管建築機關之核可而言。被上訴人本其主管建築機關之立場，自取得是否核可之裁量權限，而其裁量基準，依上該開發建築要點第四點第一款之字義，雖以山坡地是否有適當之擋土及排水設施為判斷，惟徵諸建築法第一條之立法意旨，應指全方位之自然環境保育、公共安全確保及公共災害預防等。內政部依建築法第九十七條之一授權訂定之「山坡地開發建築管理辦法」第五條第一項第一款規定：「山坡地有下列情形之一者，不得開發建築：一、坡度陡峭者。．．．」，同辦法第二項規定：「前項第一款至第五款之認定基準，由內政部於建築技術規則中定之。」，而建築技術規則乃內政部依建築法第九十七條之授權訂定，參照行為時建築技術規則建築設計施工編第二百六十二條第一款規定：「山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。但穿過性之道路、通路或公共設施管溝，經適當邊坡穩定之處理者，不在此限：一 坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之五十五者。但區內最高點及最低點間之坡度小於百分之十五，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越山嶺線者，不在此限。」，因此，對於坡度陡峭之山坡地是否准予建築，主管建築機關之被上訴人依法本有審核之權。依都市計畫法第三十九條及同法台北市施行細則第二十五條：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．．容積率．．．等事項，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」、「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，．．．容積率．．．等事項，並依本法第二十三條規定程序辦理。」之規定，固由台北市政府於七十六年十月十九日（）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」中，擬訂該計畫地區為第二種住宅區及第三種住宅區，與其容納人口及居住密度。惟都市計畫法第四十條亦規定：「計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」，則主管建築機關之被上訴人承接都市計畫管制事項辦理建築管理時，為達建築法第一條規定之「維護公共安全」目的，尚非不得本於是否核可山坡地建築之裁量權限，對於本案開發量體（容積率等）再加以適度限制。是上訴人主張被上訴人無審定開發量體之權限，不無誤會。有關建蔽率及容積率之量體規定，係採上限值規定，而非上訴人所述絕對不得折減，此觀諸容積率之相關規定，例如：台北市土地使用分區管制規則第十條、第二十五條、第三十七條、第四十五條、第五十二條、第五十九條、第六十六條、都市計畫工商綜合專用區審議規範第三十三點第一項、都市計畫媒體事業專用區審議規範第三十三點、都市計畫農業區變更使用審議規範第三十九點等；均係以「不得超過．．．」之上限值方式予以訂定自明。本案因涉山坡地之開發建築，主管建築機關基於公共安全之考量，於建蔽率及容積率之開發量體上限範圍內，行使行政裁量權，實質折減系爭土地之建蔽率及容積率，於法亦非有違。上訴人主張系爭土地之開發量體，業於都市設計雜項執照審議案中審議通過，其信賴應受保護云云。然查，台北市政府都市發展局係以八十三年十二月二十日北市都三字第八三一三九七三號函復華業建築師事務所（並副知上訴人）略以：「主旨：為貴事務所申請『康和木柵萬芳路高層集合住宅山坡地開發規劃』都市設計雜項執照審議案，符合台北市都市設計審議委員會審查決議，請逕向工務局建管處辦理雜項執照申請事實，請查照。說明：．．．二、本案請會同開發單位於進行雜項工程開工前做好社區參與、敦親睦鄰等相關工作；另本案整體建築配置、『量體關係』暨基地景觀設計『於後續建築物實質規劃設計階段再做分析並提台北市都市設計審議委員會審議』。．．．」等語；針對本案，台北市政府都市發展局並以九十年十二月五日北市都三字第○九○二二八八○三○○號函說明：「二．．．（二）另本案雜項執照（暨變更設計）都市設計審議案前所核備內容，係針對全案基地整地暨開發規模計畫、土地使用計畫（含建築配置概略計畫）、基地交通計畫及植栽概要計畫等予以審定，『其建蔽率及容積率應於後續建造執照都市設計審議案中再予審議討論』。．．．」；可知系爭土地之開發量體，並未於都市設計雜項執照審議案中審議通過，當無上訴人所稱其信賴應受保護及被上訴人違反誠信原則之可言。被上訴人本其建築管理之經驗，認山坡地之開發建築，其影響層面非僅止於建築基地鉛垂線範圍內，對於傾斜面上方及下方之鄰地，亦將全面受到牽連影響，而山坡地災變常歸因於超載開發，為加強山坡地的開發管制及公共安全，避免或減少災害發生之可能，容積折減乃必要手段，此亦為台北市山坡地開發建築要點於八十八年六月七日修正之重點所在，以及內政部於建築技術規則中，就山坡地部分另闢專章規定之主要理由。因此，被上訴人本於行為時（即八十八年六月七日修正前）台北市山坡地開發建築要點第四點第一款之裁量權限，基於公共安全之考量，以求符合內政部訂定山坡地開發建築管理辦法及建築技術規則之規定，並兼顧台北市山坡地開發建築要點之修正意旨，作成本案適度折減允建容積率之行政處分，以期減少山坡地開發建築之衝擊，核屬允洽。綜上所述，被上訴人所為「本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），得計入申請基地範圍，但不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用」之處分，揆諸前揭規定及說明，於法並無不合等情。作為其判斷之依據。固非無見。
四、惟本院按：（一）內政部依建築法第九十七條之一規定授權訂定山坡地開發建築管理辦法，前開辦法第四條第一項規定，有關山坡地之開發建築計分為：「開發許可」、「雜項執照」及「建造執照」等三階段。本案系爭土地屬經都市計畫劃定為住宅區土地（屬第二種住宅區），毋庸取得開發許可，故本案須踐行之行政程序應為「雜項執照」及「建造執照」之申請。而台北市就都市計畫區域內之土地設有都市設計審議制度，故本件於申請雜項執照及建造執照程序之前，均須經過都市設○○○○段之審核，故本案實際上應履行之行政程序為「雜項執照申請前之都市設計審議」、「雜項執照申請」、「建造執照申請前之都市設計審議」、「建造執照申請」等四階段。依卷附資料，本案行政流程為上訴人於八十三年十二月二十日完成雜項執照申請前之都市設計審議，嗣於八十四年三月二十五日掛號申請雜項執照，而於八十五年五月二十一日核發雜項執照，並於八十八年八月四日取得雜項使用執照，惟上訴人申請本件建造執照前，尚須再經過一次都市設計審議程序，上訴人雖已提出審議申請，惟因衍生本件開發量體之爭執，尚未進行審議等情，為兩造所不爭執，且為原審所確定之事實。次查山坡地開發，雖依法須分段提出申請，然其產品定位及整體設計，係於提出申請之初即已完整成型，前後工程互為因果，關係密不可分，應認上訴人提出申請之初，即為所有行政程序之始，故依中央法規標準法第十八條但書之規定，本件應適用有利上訴人之行為時法，即本案應適用八十八年六月七日修正前之台北市山坡地開發建築要點及「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫」所訂定之建蔽率及容積率量體規定，此亦為兩造所不爭執，並為原審認定在案。又內政部依建築法第九十七條之授權訂定之建築技術規則，該規則建築設計施工編第二百六十二條第一款規定，係八十七年一月一日修正施行，生效日係在本件山坡地開發提出申請之後，故該不利於上訴人之規定，自不能適用於本件之聲請。另查上開修正前台北市山坡地開發建築要點，雖無法律直接授權訂定之依據，惟本件系爭土地位於台北市政府七十六年十月十九日（）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」之計畫範圍內，依該細部計畫案中之貳（檢討計畫內容）之二（土地使用分區管制）之㈡規定：「本計畫地區屬山坡地部分，以細部計畫圖所示之範圍，其開發建築應依照『山坡地開發建築要點』規定辦理，其管制要點詳如附件㈠。」，因此行為時「山坡地開發建築要點」既係依都市計畫法相關規定於具體都市計畫細部計劃中作為附件，在本件具體個案中自得予以適用。均合先敘明。（二）行為時台北市山坡地開發建築要點第四點文義明載：「建築基地應具備下列各款條件」，由文義而言該點規定係就建築基地之要件為規定，並非對建築量體即建蔽率、容積率規範之規定，原處分並未說明具體理由，遽以台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款之規定，主張其對本件建築量體保由核減之裁量權云云，與該要點第四點第㈠款文義規定似有未合。原判決以主管建築機關之被上訴人辦理建築管理時，為達建築法第一條規定之「維護公共安全」目的，尚非不得本於是否核可山坡地建築之裁量權限，對於本案開發量體（容積率等）再加以適度限制乙節，尚嫌速斷。（三）依建築法授權內政部訂定之建築技術規則建築設計施工編第一百六十一條規定：「本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓板面積與基地面積之比。基地面積之計算包括法定騎樓地面積。」本件被上訴人檢討本案容積率時，將本案部分建築基地不納入容積率檢討，是否與上引建築技術規則建築設計施工編第一百六十一條規定不符，已值得深入探究，且被上訴人亦未敍明何以得將已取得雜項使用執照部分建築基地不納入容積率檢討之法令依據，自難令上訴人折服。按「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．．容積率．．．等事項，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」、「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，．．．容積率．．．等事項，並依本法第二十三條規定程序辦理。」都市計畫法第三十九條及同法台北市施行細則第二十五條分別定有明文。故有關建蔽率及容積率之訂定，應由台北市政府依都市計畫法第三十九條、都市計畫法台北市施行細則第二十五條及第二十六條授權規定，於各該都市計畫地區之都市計畫細部計畫說明書內分別記載，經二級都市設計審議委員會審議通過，報請內政部核定後據以公告實施。本案都市計畫細部計畫係由台北市政府於七十六年十月十九日（）府工二字第一九二五六三號公告之「修訂萬芳路○○○區○○○○○路、秀明路、興隆路所圍地區細部計畫（第二次通盤檢討）案」中，擬訂該計畫地區為第二種住宅區及第三種住宅區，此項細部計畫已報內政部核定，並規定第二種住宅區之居住密度為每公頃居住四○○人，每人使用居住樓地板面積為三○平方公尺，換算其容積率為百分之一二○〔（30㎡一人×400人= 12,000㎡ ÷10,000㎡（1公頃）= 1.2 = 120％〕，上開事實均為被上訴人所是認，並有該都市計畫細部計畫公告在卷可按。查該細部計畫並未另行授與台北市政府就容積率得為行政裁量，被上訴人如欲變更本案之山坡地開發建築量體，依法應依都市計畫法有關規定，公告變更本案都市計畫細部計畫，並報經內政部核准後始能為之，被上訴人並未依此法定程序為之，遽以其得依台北市山坡地開發建築要點第四點第㈠款之規定裁量權核減容積率，於法自有疑義。至都市計畫法第四十條所定：「計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」，應係指主管建築機關應按都市計畫管制事項辦理建築管理，似非授權主管機關得不經法定都市計畫審議、公告及核准程序，即得自行裁量核減已確定都市計畫細部計畫所定之容積率。另台北市土地使用分區管制規則第十條、第二十五條、第三十七條、第四十五條、第五十二條、第五十九條、第六十六條、都市計畫工商綜合專用區審議規範第三十三點第一項、都市計畫媒體事業專用區審議規範第三十三點、都市計畫農業區變更使用審議規範第三十九點等，以「不得超過．．．」之上限值方式予以訂定建蔽率與容積率，其規定之真正意旨，究係規範主管機關發布都市計畫細部計畫時，制定建蔽率及容積率之參考標準？或得解釋為主管機關得於建蔽率與容積率規定上限範圍內，得就具體個案行使裁量權，頗滋疑義？如係前者，則建蔽率與容積率之標準於訂定都市計畫細部計畫公告確定後，即應依公告確定之都市計畫細部計畫所載建蔽率與容積率執行，尚不得認主管機關得就建蔽率與容積率規定上限範圍內，就都市計畫公告確定之具體個案再行使裁量權。此項疑義宜向全國建築最高主管機關內政部函查，以資明確。原判決未詳予究明，遽以被上訴人非不得於建蔽率與容積率規定上限範圍內行使裁量權乙節，亦嫌速斷。（四）市地重劃及區段徵收係由政府機關出資完成，再向地主取得抵價地取償，故地主祇能領回一定比例之土地，而本案山坡地係由上訴人自行出資整地開發，自無地主領回可建土地之問題，二者情形顯有不同。被上訴人於審核本件申請案時，以市地重劃及區段徵收地主可領回可建地之比例，作為准許上訴人可建之建築容積率審酌之比照標準，並作成原處分決定，該比照之法理，尚屬可議。（五）上訴人於通過第一階段之本案山坡地開發審議後，台北市政府依行為時台北市山坡地開發建築要點第四點第一款核准系爭山坡地為建築基地，上訴人基於該區都市計畫細部計畫建蔽率及容積率之規定，規劃其雜項執照之整地施工方法及範圍，據以聲請雜項執照，並完成整地之工程，且經被上訴人核給使用執照，上訴人整地工程之投資，似難認其非信賴其已取得本案山坡地准許作為建築基地及已公佈確定之本區都市計畫細部計畫之事實始為之。原處分以為兼顧新法提昇公共安全保障之基本立意，本案雜項使用執照竣工圖之坡度分析坵塊圖，其中六級坡部分（即坡度超過百分之五十五部分），將來雖得計入申請基地範圍，但不得計入檢討建蔽率及容積率，亦不得作為建築使用等由，通知上訴人修正後送被上訴人複審，核其意旨係變更其第一階段審議通過准許系爭山坡地得作為建築基地之決定，如被上訴人基於公益必須變更其先前之處分，有無違背信賴保護原則，尚有進一步推研之餘地，原判決遽謂本案不合信賴保護之要件乙節，不無速斷之嫌。況本案山坡地既經台北市都市計畫審議委員會審議通過，認有適當之擋土及排水設施而核可作為建築基地，上訴人進而申請雜項建築執照，並已依規定施工完成，經被上訴人審核通過核給使用執照在案。被上訴人於內部審查本案時亦認為本件開發之設計規劃堪稱典範，依卷附資料，尚不足證明本案山坡地開發有生公共危險之虞，被上訴人如認本案繼續依原核定准許開發有危害公共利益之情事，應提出具體事證佐證，始於法有據，而足以令人折服。被上訴人並未提出具體事證，遽予變更第一階段之處分並核駁上訴人之建照執照之申請，自有未合。綜上所述，原判決未能深究，遽予維持原決定及原處分，尚有未洽，上訴人據以指摘求為廢棄，為有理由，合將原判決廢棄。因本案事實尚有未明，發回原法院查明事實後，另為適法之判決，以資適法。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 十 月 十七 日