最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一四一八號
上 訴 人 甲○○
乙○○被 上訴 人 高雄縣政府代 表 人 丙○○右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十一年八月十三日高雄高等行政法院九十年度訴字第一三三九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人甲○○與訴外人林奇福所有坐落高雄縣鳳山市○○○段三四-一九、三四-二一地號土地，及上訴人乙○○與訴外人林奇清所有同地段三四-三三、三四-三
四、三四-三五地號土地，經被上訴人於民國八十六年五月十四日以府地權字第九一二○八號公告徵收為鳳山污水廠用地。上訴人甲○○、乙○○及訴外人林奇福、林奇清等四人於徵收公告期滿六個月內向被上訴人請求一併徵收上開土地之殘餘部分，即同地段三四-一、三四-三六、三四-五、三四-一四地號土地，為被上訴人予以否准。上訴人等四人不服，提起訴願，經前臺灣省政府決定撤銷原處分，被上訴人仍予否准，嗣又經上訴人等數次訴願及前臺灣省政府屢為決定撤銷原處分，被上訴人乃以八十九年十一月一日府地權字第一八一二六七號函覆上訴人等略以：「．．．經本府本（八十九）年十月十六日下午三時會同有關單位及台端等現場實地再次會勘，前開等土地地段相同，地界相連，地上無作物，東臨鳳山溪，西臨鳳山污水處理廠用地，南北均臨道路，地勢平坦，交通方便，形勢雖為不規則之狹長型，面積不能謂之過小，應不符合土地法第二百十七條之規定。」等語，否准上訴人等四人之請求。上訴人等四人仍表不服，又向內政部提起訴願，經遭決定駁回，上訴人甲○○、乙○○遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人於報請補助時，即已認定系爭土地符合一併徵收要件，其後又以前臺灣省住都處函覆否准上訴人所請，顯屬自相矛盾。又系爭土地是否符合土地法第二百十七條一併徵收之要件，其認定與受理應屬該管市縣地政機關之權責，住都處係屬營繕單位，其以前揭函覆認定系爭土地非殘餘部分，不無越權之嫌。況前揭住都處函覆內容亦表示「是否合於一併徵收之要件，請依事實認定．．．」，是以前臺灣省住都處就系爭土地是否合於一併徵收要件，亦未下定論。詎被上訴人未予審酌，竟以該處函覆內容斷章取義，否准上訴人申請，其處分亦有違誤。土地法第二百十七條係規定「面積過小或形勢不整」，條文使用「或」字，應解為符合其中任何一項即為以足。查上訴人係以系爭土地「形勢不整」為主要理由而請求被上訴人一併徵收，被上訴人既亦肯認系爭土地形勢為不規則之狹長型，則上訴人所請當屬合法正當。詎被上訴人另以「面積不能謂之過小」否定上訴人申請，明顯涇渭不分，其處分實於法未合。又土地法第二百十七條係以殘餘部分「不能為相當之使用」為一併徵收之要件，被上訴人僅以系爭土地面積不致過小等理由否准上訴人請求，對於系爭土地是否不能為相當之利用，卻絲毫未加斟酌，其否准處分亦顯屬不備理由。又所謂「地上無作物」乙節，業經上訴人於被上訴人八十九年十月十六日實地勘查時向被上訴人陳明「徵收後之剩餘土地，平均寬度不足十公尺，形式不整，犁耕困難，灌溉尤成問題，因為無法耕作，故實地並無種植農作物」等語，詳盡說明在案，訴願決定對此未加斟酌，亦嫌草率。復查系爭土地經都市計畫編定為綠地，不能供建築使用，如欲作為農業使用，應由具備專業知識之人員現場會勘，並就地形、灌溉、排水、作物等因素分析認定能否為相當之使用，始為合理。訴願決定對此並未詳細審酌，實已理由不備。又查，被上訴人八十七年三月三十一日八七府建土字第二五○七八號函已認定系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收之要件，且經被上訴人八十七年九月二十二日八七府建土字第一八八九八四號函確認在案。乃被上訴人竟出爾反爾，推翻前述認定，實罔顧政府公信力。而內政部對此亦未責成被上訴人詳加答辯，其訴願決定，洵有不當。又臺灣省政府八十九年九月十五日八九府訴一字第一二八三四七號訴願決定，曾以二項疑問撤銷被上訴人否准處分，上開二疑問均未見被上訴人於重行處分時敘明，顯見被上訴人係故意避而不談，其否准不無草率之嫌。末查土地法係十九年六月三十日公布施行，當時第二百十七條規定與現行土地法第二百十七條規定之立法意旨相同。自土地法立法以來，迄今已歷時七十年有餘，農耕型態由人工轉為機械化，農作物講求經濟效益，系爭土地於都市計畫範圍內非屬農業區，被上訴人如認定能為相當之利用，則應指明應種植何種農產品。又系爭土地地形極為狹長，平均寬度不足十公尺，不利犁耕，應已符合土地法第二百十七條「不能為相當之使用」之要件，被上訴人否准上訴人請求，其認事用法，實有違誤。為此請求㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人應作成一併徵收高雄縣鳳山市○○○段三四─一、三四─三六、三四─五、三四─一四地號等土地之決定等語。
三、被上訴人則略以：上訴人等所有座落鳳山市○○○段三四-一、三四-一四地號土地，係六十八年六月三十日發布實施都市計畫編定為「綠帶用地」，同段三四-
五、三四-三六地號土地於八十八年八月十六日變更為「綠帶用地」。原鳳山污水廠用地徵收時，上訴人等分別於徵收公告期滿六個月內，依土地法第二百十七條規定向被上訴人申請一併徵收上開土地，因本件用地徵收之經費來源大部分為補助款，由中央補助百分之五十、省府補助百分之四十，被上訴人負擔百分之五、鳳山市公所及鳥松鄉公所各分攤百分之二‧五。被上訴人出於善意，於報請補助時即以符合一併徵收要件提報，迨中央同意補助再行辦理一併徵收作業，上開情形業於協調會時即向上訴人等說明。嗣前臺灣省住都處以八七住都環字第○八六六○○號函覆，否准一併徵收。上訴人等嗣後一再提出陳情及訴願，應認為不符一併徵收要件，不應准其所請等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：上訴人甲○○與訴外人林奇福因被上訴人公告徵收鳳山污水廠用地，前於八十六年六月二十六日請求被上訴人一併徵收土地之殘餘部分，被上訴人乃於八十六年七月十一日由所屬地政科、建設局及鳳山地政事務所人員會同實地勘查系爭三四─一、三四─二二、三四─三六地號土地，然勘查結果僅記載：系爭三筆土地地段相同、地界相連、混合使用，實地並無種植作物等情，並未查明系爭土地是否有「面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用」之情形，此有該日會勘紀錄影本附於本院卷足按。嗣因上訴人乙○○及訴外人林奇清於八十六年七月二十一日又向被上訴人請求一併徵收系爭三四─五、三四─一四地號土地，經被上訴人一併否准後，上訴人甲○○、乙○○及訴外人林奇福、林奇清等不服，提起訴願，經前臺灣省政府決定撤銷原處分，被上訴人仍予否准，嗣又經上訴人等數次訴願及前臺灣省政府屢為決定撤銷原處分，被上訴人乃於八十九年十月十六日由所屬水利局、地政局及鳳山地政事務所人員會同上訴人甲○○實地勘查系爭三四─一、三四─二二、三四─三六、三四─五、三四─一四地號等五筆土地，勘查結論亦僅記載：因申請一併徵收剩餘土地，其面積不致過小，不符合一併徵收要件等語，乃函覆上訴人予以否准，此亦被上訴人八十九年十月十六日會勘紀錄及八十九年十一月一日府地權字第一八一二六七號函等影本附於本院卷可稽，即仍未查明系爭土地是否已致「不能為相當之使用」之情形，則依前揭土地法第二百十七條規定及內政部函釋之意旨，被上訴人逕以系爭土地形勢雖為不規則之狹長型，面積不能謂之過小，應不符合土地法第二一七條之規定為由，函覆否准上訴人請求一併徵收殘餘土地部分，即嫌速斷。又土地法第二百十七條所謂徵收土地殘餘部分，面積過小或形勢不整，「致不能為相當之使用」而應予以一併徵收。係將此「不能為相當之使用」之不確定法律概念經由解釋，具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認地方政府於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，原則上應予尊重。況土地徵收事件，往往係由需地機關基於興辦公共事業或實施國家重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎重行事以為決策，依其性質，應認地方行政機關享有判斷餘地。查被上訴人前因上訴人甲○○及訴外人林奇福請求一併徵收系爭土地，曾以八十七年三月三十一日八七府建土字第二五○七八號函請前臺灣省住都處將之列入鳳山污水廠計晝補助一併徵收剩餘土地，該函說明二、載明「該訴願人（甲○○及林奇福）所有剩餘土地尚餘○．一三○八公頃，惟屬狹長形，平均寬度不足十公尺，應符合土地法第二百十七條一併徵收要件。」等文，又被上訴人於八十七年九月十六日召開上訴人及訴外人林奇福、林奇清等四人陳情徵收系爭殘餘土地是否符合一併徵收協調會會議，獲致結論亦認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件，建請省住都處函報中央納入鳳山溪污水廠計劃內一併補助辦理等語，此均有被上訴人上開函文及會議紀錄等影本附於原處分卷可按，依上開說明，系爭土地是否符合一併徵收之要件，被上訴人本享有判斷之餘地，殊無由其他機關代為認定之理。則被上訴人上開函文及會議結論，既認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件，嗣又以前臺灣省住都處以八七住都環字第○八六六○○號函覆略以：系爭土地形勢雖狹長面積不小，並非因污水處理廠徵收而造成殘餘。是否合於一併徵收之要件，請依事實認定，及本案如予照准，日後其他建設徵收用地案件，如毗鄰都市計畫狹長型公共設施用地之地主均要求援例一併辦理徵收，勢將造成無限困擾，並請審慎衡酌等語，而否准上訴人之請求，即非妥適。又查上述被上訴人八十七年三月三十一日八七府建土字第二五○七八號函文，僅泛稱上訴人所有剩餘土地屬狹長形，平均寬度不足十公尺，應符合土地法第二百十七條一併徵收要件等語，亦未就系爭殘餘土地是否已致「不能為相當之使用」之情形為認定，是本件仍應由被上訴人會同相關單位及專業人員實地勘查，依事實認定系爭土地是否已致「不能為之相當使用」，再決定准駁，始為適法。綜上所述，被上訴人未依事實認定系爭徵收土地之殘餘部分，是否已致「不能為相當之使用」之情形，逕以系爭土地形勢雖為不規則之狹長型，面積不能謂過小，而認不符合土地法第二百十七條之規定，予以否准上訴人請求一併徵收系爭土地，其認事用法，均欠妥適。訴願決定未予糾正，同有可議。上訴人執此指摘，請求將訴願決定及原處分均予撤銷，為有理由，應予准許。又上訴人請求被上訴人應作成一併徵收系爭三四─一、三四─三六、三四─五、三四─一四地號等土地之決定部分，因本件尚應由被上訴人會同相關單位及專業人員實地勘查，依事實認定系爭土地是否已達「不能為相當之使用」，再決定准駁，涉及行政機關之行政裁量決定範疇，爰依行政訴訟法第二百條第四款規定之意旨，命被上訴人對於上訴人請求一併徵收殘餘土地事件，應依原判決之法律見解作成決定，以資適法。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執詞依照被上訴人八十七年三月三十一日八七府建土字第二五○七八號函請前臺灣省政府住都處將之列入鳳山污水廠計劃補助一併徵收剩餘土地，及被上訴人於八十七年九月十六日召開研商上訴人及訴外人林奇福、林奇清等四人陳情徵收系爭殘餘土地是否一併徵收協調會議，獲致結論亦認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件。是被上訴人前開函文及上訴人協調會議結論，均已明白指出系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收之要件，則事證已經至為明確，則原審判決自應依照行政訴訟法第二百條第三款規定判命被上訴人准如上訴人一併徵收之請求，且本案應屬客觀事實認定問題，並不涉及行政機關之裁量權，乃原判決竟依首揭法條第四款之規定命被上訴人重行認定事實，顯屬適用法律不當。又本案被上訴人曾於八十七年九月十六日再與上訴人協調結論亦確認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件，原判決對該部分之認定未予以論列，顯有理由不備之情形，判決違背法令。又原判決主文就形式上來看對上訴人似屬有利，惟被上訴人如重為調查，勢必以經費無著為考量，仍可能維持其八十九年函覆不符合土地法第二百十七條規定之內容，不能為客觀之判斷，則上訴人勢必再經訴願、行政訴訟程序請求，不符訴訟經濟原則，是上訴人提起上訴乃避免本案一再拖延，曠日費時，就實質上仍有受判決之利益存在，為此，請求判決原判決關於「被告對於原告請求一併徵收殘餘土地事件，應依本判決之法律見解作成決定」部分廢棄，求為改判「被上訴人應做成一併徵收高雄縣鳳山市○○○段三四─一、三四─三六、三四─五、三四─十四地號等土地之決定」等語。然查「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」行為時土地法第二百十七條定有明文。又「按土地法第二百十七條規定：．．．其立法精神係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。」亦經內政部八十七年八月二十五日（八七）台內地字第八七九六二八九號函釋在案。足見徵收土地殘餘部分之所有權人，須以「面積過小，致不能為相當之使用」或「形勢不整，致不能為相當之使用」，符合二者要件之一，即可依土地法第二百十七條規定，要求市、縣地政機關一併徵收。而徵收土地殘餘部分是否已致「不能為相當之使用」之情形，應由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。又土地法第二百十七條所謂徵收土地殘餘部分，面積過小或形勢不整，「致不能為相當之使用」而應予以一併徵收。固將此「不能為相當之使用」之不確定法律概念經由解釋，具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認地方政府於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，原則上應予尊重。且土地徵收事件，往往係由需地機關基於興辦公共事業或實施國家重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎重行事以為決策，依其性質，應認地方行政機關享有判斷餘地。惟本件被上訴人未依事實認定系爭徵收土地之殘餘部分，是否已致「不能為相當之使用」之情形，逕以系爭土地形勢雖為不規則之狹長型，面積不能謂過小，而認不符合土地法第二百十七條之規定，予以否准上訴人請求一併徵收系爭土地，其認事用法，均欠妥適。訴願決定未予糾正，同有可議。原判決因將訴願決定及原處分均予撤銷。並敘明上訴人請求被上訴人應作成一併徵收系爭三四─一、三四─三六、三四─五、三四─一四地號等土地之決定部分，因本件尚應由被上訴人會同相關單位及專業人員實地勘查，依事實認定系爭土地是否已達「不能為相當之使用」，再決定准駁，涉及行政機關之行政裁量決定範疇，爰依行政訴訟法第二百條第四款規定之意旨，命被上訴人對於上訴人請求一併徵收殘餘土地事件，應依原判決之法律見解作成決定。揆諸前開法令規定與說明，原判決尚無違誤。況查原判決已就被上訴人於八十七年九月十六日召開上訴人及訴外人林奇福、林奇清等四人陳情徵收系爭殘餘土地是否符合一併徵收協調會會議，獲致結論亦認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件，建請省住都處函報中央納入鳳山溪污水廠計劃內一併補助辦理乙節。論敍系爭土地是否符合一併徵收之要件，被上訴人本享有判斷之餘地，殊無由其他機關代為認定之理。則被上訴人上開函文及會議結論，既認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件，嗣又以前臺灣省住都處以八七住都環字第○八六六○○號函覆略以：系爭土地形勢雖狹長面積不小，並非因污水處理廠徵收而造成殘餘。是否合於一併徵收之要件，請依事實認定，及本案如予照准，日後其他建設徵收用地案件，如毗鄰都市計畫狹長型公共設施用地之地主均要求援例一併辦理徵收，勢將造成無限困擾，並請審慎衡酌等語，而否准上訴人之請求，即非妥適，有如前述。是難謂原判決有上訴人指摘就被上訴人曾於八十七年九月十六日再與上訴人協調結論亦確認系爭土地符合土地法第二百十七條一併徵收要件，未予以論列，顯有理由不備違背法令之情形。從而，原判決尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決關於「被告對於原告請求一併徵收殘餘土地事件，應依本判決之法律見解作成決定」部分違誤，求予廢棄，改判「被上訴人應做成一併徵收高雄縣鳳山市○○○段三四─一、三四─三六、三四─五、三四─十四地號等土地之決定」，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 廖 宏 明法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十四 日