最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五四○號
原 告 甲○○被 告 臺北市政府建設局代 表 人 黃榮峰右當事人間因工商登記事件，原告不服中華民國八十八年十二月四日經濟部經（八八）訴字第八八六三五三二○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告未辦妥商業登記，即於臺北市○○區○○街六十及六十之一號四至七樓開設「華大旅社延吉營業所」，經營旅館業務，經臺北市政府警察局大安分局（下稱大安分局）於民國八十七年十月二日十六時二十分臨檢時查獲，以八十七年十月七日北市警安行字第八七六二五五四一○○號通報單通報被告及相關機關查處。嗣經被告查核發現原告確未辦理該商號分支機構登記及取得營利事業登記證，認其違反商業登記法第十三條第一項規定，乃依同法第三十二條規定，以八十七年十月十九日北市建一字第八七二六○五七四號函，通知原告應即停業外，並處原告五千銀元（折合新臺幣一萬五千元）罰鍰。嗣大安分局於八十七年十月二十三日十四時二十分再次臨檢，查獲原告仍未辦妥商業登記，於上址繼續開設「華大旅社延吉營業所」，經營旅館業務，再次以八十七年十月二十七日北市警安行字第八七六二七五三九○○號通報單通報被告及相關機關查處。案經被告查核發現原告仍未辦理該商號分支機構登記，以八十七年十一月五日北市建一字第八七二六四五一五號函，通知原告除應即停業外，並處原告一萬銀元（折合新臺幣三萬元）罰鍰。原告不服，一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：依經濟部八十七年三月三十一日經（八七）商字第八七二○六二七四號函釋：「行號所指分支機構係指有設帳計算盈虧，其財務會計獨立（設有會計帳簿，平日之帳目不與本機構合併計算者），且每月銷售額達營業稅課徵起徵點者而言。」及八十年七月五日經商字第二一七一○八號函釋：「商號另於不同地點營業，如是分支機構性質應依商業登記法第十三條辦理登記，如非屬分支機構之營業場所則無需辦理登記。」華大旅社及華大旅社延吉營業所，均係原告獨資經營，合併計算收支，並未在延吉營業所另外設帳計算盈虧，故延吉營業所財務會計並未獨立，有臺北市稅捐稽徵處大安分處（下稱大安稅捐處）八十七年五月十日北市稽大安甲字第八七○一七七一一○○號函可稽，故不具備分支機構之條件，毋須依商業登記法第十三條第一項之規定申請登記。次按對人民之任何處罰，不論何等輕微，均應以行為人主觀上具有可歸責之事由為前提。否則，即不應予以處罰，此即所謂「無過失即無行政罰之原則」。被告係商業登記主管機關，嫻熟商業登記法規，猶對原告經營之華大旅社延吉營業所，應否依商業登記法第十三條規定辦理分支機構登記有疑義，於八十七年七月一日以北市建一字第八七二三四○四二號函請經濟部釋示。且被告認為原告所經營之華大旅社延吉營業所應依商業登記法第十三條第一項辦妥業「分支機構登記」，從未認為應依商業登記法第三條辦妥「商號登記」，其尚不知本件應依商業登記法第三條辦理「商號登記」，則原告僅一般社會大眾，不知依商業登記法第三條之規定申請登記，難謂有違法性之認識，無何故意、過失可言。況原告原以「香巢園賓館」、「華順商業套房」之名義，經營旅館業務，後接受被告所屬專門委員之建議，以華大旅社延吉營業所名義經營旅館業務，卻遭裁罰，令人難服。再依司法院釋字第三九四號解釋意旨，裁罰性之行政處分之構成要件及法律效果，應由法律定之。臺北市旅館業管理規則僅係地方性行政命令，未經母法授權。一再訴願決定認原告經營之華大旅社延吉營業所符合該規則第三條之規定，應依同規則第五條之規定向被告辦理營利事業登記，而未辦妥登記，係違反商業登記法第三條之規定云云，顯係以臺北市旅館業管理規則之規定，作為應否辨理商業登記之標準，有違法律保留原則。末查臺北市目前有四十五家以上無照旅（賓）館，被告正輔導合法化中，華大旅社延吉營業所亦在輔導之列，詎被告未通盤妥善處理無照旅（賓）館業者，而選擇原告為處罰，違反憲法平等原則。為此訴請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：查原告未經核准登記擅於臺北市○○區○○街六十及六十之一號四至七樓經營旅館業務，從八十一年迄八十七年分別以「香巢園賓館」、「華順商務套房」等名義對外經營該項業務，前經被告八十一年三月九日北市建一字第○一二六九一號函、八十五年十月五日北市建一字第○六二七六五號函、八十六年七月二十三日北市建一字第八六二四六四八六號函、八月二十日北市建一字第八六二五三八二○號函及八月二十七日北市建一字第八六二五五一○一號函以原告違反商業登記法第三條規定，爰引同法第三十二條規定命令停業及處以罰鍰在案。再查原告就八十六年七月二十三日北市建一字第八六三四六四八六號裁罰函及八月二十日北市建一字第八六二五二八二○號裁罰函提起訴願，並經臺北市府以八十六年十二月十九日府訴字第八六○九八○三六○○號訴願決定駁回。基此，原告對於其未經核准登記擅自營業違反商業登記法第三條之事實已有認識，其後更名華大旅社延吉營業所，經大安分局八十七年十月七日北市警安行字第八七六二五五四一○○號函通報，被告經核對商業登記資料，華大旅社領有北市建一商號（七四）字第一五七○五九號營利事業登記證（設址○○○區○○○路○○○號六至十二樓），而有關領有營利事業之商號，於他址以營業所名義對外經營旅賓館，是否得免辨理分支機構商業登記，被告依經濟部八十七年七月二十二日經商字第八七二一六三七○號函釋：「說明：．．．二、關於華大旅社之二營業所應否辨理分支機構登記一案，係屬具體個案之事實認定範疇，仍請依本部八十七年三月三十一日經商字第八七二○六二七四號函釋之意旨，逕依職權辦理。」查核上述大安分局來函所附臨檢紀錄表，其上蓋有「華大旅社延吉營業所」設籍課稅之發票章，審認原告所開設之華大旅社延吉營業所應辦理分支機構登記，而未辦妥分支機構登記，有違商業登記法第十三條第一項之規定，乃依同法三十二條第一項規定予以裁罰，並有臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）八十七年度簡上字第一三三號刑事確定判決可參。又依司法院釋字第二七五號解釋，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定有過失。原告未依商業登記法規定申請証照，即行營業經營旅館，違反商業登記法之作為義務，當可推定其有過失。再查經濟部八十七年三月二一十一日經（八七）商字第八七二○六二七四號函釋就分支機構設立條件固已為解釋，惟原告以其個人因無法提供設立所須之證明文件，做為其作為義務違反及毋須辦理設立登記理由，顯有倒因為果之嫌。華大旅社延吉營業所每月銷售額已達營業稅起徵點，依商業登記法規定本應辦商業或分支機構之登記，而原告卻以營業所名義並援引經濟部八十年七月五日經商字第二一七一○八號釋示，辯稱非屬分支機構之營業場所，無須辦理登記，逃避商業登記法規定。然查所謂營業所依營業稅法施行細則第四條規定：「本法稱固定營業場所指經營銷售貨物或勞務事業之固定場所包括．．．營業所．．．」此乃為便於營業人之總機構及其他固定營業場所設籍課稅所為之定義，此觀之營業稅法第二十八條及同法三十八條規定可知，故此與應否依商業登記法辦理登記應屬另一回事。再查被告依大安分局八十七年十月二十三日查獲原告仍以華大旅社延吉營業所名義經營旅館業務，該臨檢紀錄表「檢查實況」欄內敘明「．．臨檢該店營業中，其營業用房間共四十一間，房間內設有床乙張、沙發乙組、衛浴設備乙套、電視冰箱各乙個．．自八十六年十二月初開始營業至今，營業時間二十四小時，營業項目為旅賓館之業務（供不特定客人入店內休息、住宿）其收費方式休息二小時收費參佰元，住宿一天收費壹仟元．．．」，屬臺北市旅館業管理規則第三條提供不特定人住宿服務之旅館業務。並審認原告以「香巢園賓館」、「華順商務套房」未經核准登記，擅自經營旅館業。其後復以華大旅社延吉營業所於該址營業是項業務，其規避法律規定甚明。為避免造成商業管理上困難及杜絕其他行號之效法，原告所開設之華大旅社延吉營業所應依規定辦理分支機構登記。復按法律保留原則係指行政機關為行政行為須有法律授權，而不得自為規定。地方制度法八十八年一月二十五日公布施行前，依司法院釋字第二百五十九號解釋「直轄市之自治法，以法律定之，為憲法第一百一十八條所明定，惟上開法律迄未制定，現行直轄市各級組織及實施地方自治事項，均係依據中央頒行之法規行之。為貫徹憲法實施地方自治之意旨，自應斟酌當前實際狀況，制定直轄市自治之法律。在此項法律未制定前，現行由中央頒行之法規，應繼續有效。」而依台北市各級組織及實施地方自治綱要第十一條，市議會有權「議決有關人民權利義務之市單行法規」，故臺北市旅館業管理規則並非無法律授權所制定之行政命令。該規則第三條僅係就何為旅館業作定義；第五條亦僅就旅館業者申請設立作技術性規定，依司法院釋字第三○六號解釋意旨，其內容並未逾越授權範圍（屬於細節性、技術性者），並符合授權目的（對旅館業之管理）。另查被告八十七年十一月五日北市建一字第八七二六四五一五號裁罰函所依據者係商業登記法第十三條第一項規定，其處罰構成要件非依臺北市旅館業管理規則第三條及第五條，而係「其未辦妥分支機構登記」，違反商業登記法第十三條之事實，基此，再訴願決定及訴願決定尚無違反法律保留原則。再則，原告所引司法院釋字第三九四號解釋，針對營造業管理規則第三十一條第一項第九款及內政部七十四年十二月十七日（七四）即內營字第三五七四二九號函釋，因未經法律具體明確授權，而逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，違背憲法及法律規定而停止適用，與本案情況不同，不得援引。至有關輔導無照旅賓館業者合法化係屬行政機關內部政策執行業務，而「選擇性執法」係原告主觀認定，尚與本案無關，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「商業及其分支機構，除第四條第一項規定外，非經主管機關登記，並發給登記證後，不得開業。」「商業之分支機構開業前，應將左列各款事項，向分支機構所在地之主管機關申請登記．．．」「違反第三條、第八條第一項及第十三條第一項規定，未經登記即行開業者，除由主管機關命令停業外，處各行為人三千元以上一萬五千元以下罰鍰；其拒不遵令停業者，由主管機關各再處四千元以上二萬元以下罰鍰。．．．」為行為時商業登記法第三條、第十三條第一項及第三十二條所明定。本件被告以原告未經核准登記，再次被查獲開設華大旅社延吉營業所，經營旅館業，違反商業登記法第十三條第一項之規定，依同法第三十二條規定予以裁罰。原告不服，以其所經營之華大旅社延吉營業所，依大安稅捐處八十七年五月十四日北市稽大安甲字第八七○一七七一一○○號函知被告：「．．．華大旅社延吉營業所每月銷售額係獨立申報，其財務會計並未獨立，．．．」，不符合經濟部八十七年三月三十一日經（八七）商字第八七二○六二七四號函釋：「．．．按行號所指分支機構係指有設帳計算盈虧，其財務會計獨立（設有會計帳簿，平日之帳目不與本機構合併計算者），且每月銷售額達營業稅課徵起徵點者而言，而不問其是否與該行號在同一縣市，均須依商業登記法第三條及第十三條之規定申請行號之分支機構登記。．．．」之規定，自不須辦理分支機構登記。且被告曾函請經濟部解釋，經濟部八十七年七月二十二日經（八七）商字第八七二一六二七○號函，並未明確指明其應辦理分支機構登記云云。訴經臺北市政府訴願決定，以本件原告經營華大旅社延吉營業所之事實，依據大安分局八十七年十月二十三日臨檢紀錄表「檢查實況」欄載明：「一、警方於右述時、地依法實施臨檢，該店正在營業中，．．．該店．．．營業樓層共四層，其中四樓設櫃台一處，辦公室一間，房間九間，五、六、七樓設房間十一間，營業用房間共四十二間，房間內設床一張、沙發一組、衛生設備一套、電視、冰箱各一個。二、．．．三、據現場經理林子煌陳述，該店未領有北市營利事業登記證，自八十六年十二月初開始營業至今，營業時間二十四小時，營業項目為旅賓館之業務（供不特定客人入店內休息、住宿），其收費方式，休息三小時收費三佰元，住宿一天收費一仟元，每日營業額約六千元左右。．．．」。則原告經營之「華大旅社延吉營業所」，實際係經營旅館業務，即已符合臺北市旅館業管理規則第三條提供不特定人住宿服務之營利事業，自應依同規則第五條之規定，向該府旅館業之主管機關交通局辦理備案登記後，再向被告辦理營利事業登記。而本件被告因對「華大旅社延吉營業所」應否辦理分支機構登記，仍有疑義，乃函請經濟部以前揭八十七年七月二十二日經商字第八七二一六○一七○號函釋在案，觀之經濟部上開函釋，就「華大旅社延吉營業所」應否辦理分支機構登記乙案，指明係屬具體個案之事實認定範疇，仍請被告依職權辦理。惟該函釋已敘明該市旅館業管理規則之相關規定，可供作審酌之參考。被告為避免獨資行號以營業所名義營業，藉以規避商業登記法之罰責，並造成商業管理上之困難，以及杜絕其他行號之效法，審認原告所開設之華大旅社延吉營業所有違商業登記法第十三條第一項之規定。惟如前所述，本件原告應係違反商業登記法第三條之規定，然因原處分引據商業登記法第三十二條第一項規定予以裁罰，尚無適用法令錯誤情事。依行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第十四條第二項規定，仍應以訴願為無理由，而駁回其訴願。再訴願決定亦同，並以原告再訴願理由固稱，華大旅社延吉營業所財務會計並未獨立，為不具備設立分支機構條件之營業所，毋須依商業登記法第十三條規定辦理登記，又不具獨立財務會計，並非獨立之商業，亦毋須依商業登記法第三條為商業登記；原決定以臺北市旅館業管理規則為裁罰性行政處分之根據，違反司法院釋字第三九四號解釋所揭櫫之法律保留原則云云。經查依大安分局八十七年十月二十三日臨檢紀錄表所載內容，原告於首揭地址實際經營旅館業務，而未向被告辦理營利事業登記之事實，為原告所不爭，是原決定機關認原告已違反商業登記法第三條之規定，並無不當，否則商業登記法第三條所定商業及其分支機構，除第四條第一項規定外，非經登記不得開業之規定，豈非徒為具文。另原決定係認原告違反商業登記法第三條之規定，而引據商業登記法第三十二條第一項規定予以裁罰，並非以臺北市旅館業管理規則為處罰依據，是再訴願理由，尚無可採。再訴願理由復訴稱原告僅係不懂法規之一般大眾，不知依商業登記法申請商業登記，故原告未辦妥商業登記即無故意、過失可言，依司法院釋字第二七五號解釋，不應予以處罰云云。惟查原告於首揭地址先被「香巢園賓館」「華順商業套房」等名義未經核准擅自經營旅館業務，並經被告多次就違反商業登記法第三條規定，依同法第三十二條規定予以裁罰，其後又以華大旅社延吉營業所名義經營該項業務，其對於違法經營之情事，應知之甚明，此有原告違規歷史查詢表及臺北地院八十七年度簡上字第一三三號刑事判決附卷可稽。況原告係違反商業登記法上之作為義務，是原告所訴其無故意、過失等語，顯屬卸責之詞。至再訴願理由訴稱被告應就無照經營旅賓館業者通盤妥善處理，不應選擇性執法乙節，核與本案應受裁罰之事項無涉，所訴並不足採，而維持原處分及訴願決定。原告不服，起訴主張如事實欄所載。查原告所營華大旅社係於七十四年七月十七日取得營利事業登記證，其八十一年起另在系爭臺北市○○區○○街六十及六十之一號四至七樓分別以「香巢園賓館」、「華順商務套房」等名義對外經營旅館業務，系爭地點之經營顯係以不同商業名稱對外，其帳務自應各自獨立。原告於迭經取締未辦理營業登記擅於系爭地點經營旅館業後，嗣改名華大旅社延吉營業所繼續營業，意圖規避登記取締，其經營內容方式並無何改變，其帳目與華大旅社應有區分。且據大安稅捐處八十七年五月十四日北市稽大安甲字第八七○一七七一一○○號函華大旅社延吉營業所每月銷售額係獨立申報，如無各別之帳目，如何獨立申報。該函雖復載「其財務會計並未獨立」，應係未詳查前述情形，認定有誤，尚難採取。原告所營華大旅社延吉營業所與華大旅社係各自營業，帳目有別，應屬分支機構無疑，依首揭行為時商業登記法第三條規定，應於開始營業前辦理登記，原告未經登記即擅自營業，自違反該條規定，應依同法第三十二條規定處罰。該法第十三條第一項係規定分支機構開業前應辦理登記之內容，原處分引用該條項，雖盡妥適，惟所引處罰條文同為第三十二條，結論相同，仍應予維持。原告違反行為時商業登記法第三條規定，未於營業前辦理登記，即應推定有過失，不得以不知法律主張免責。被告適用法律有否錯誤，處分前有無請主管機關釋疑，均與原告有無違章行為之認定無關。本件係因原告違反行為時商業登記法第三條規定，而依同法第三十二條規定處罰，並非依臺北市旅館業管理規則裁罰，與司法院釋字第三九四號解釋意旨或法律保留原則無所牴觸。至臺北市是否有其他無照旅（賓）館營業，被告有無取締，係被告有無行政疏失之另案問題，原告尚難據以主張免罰。原處分係依法處罰，並未違反憲法平等原則。綜上，原告所訴各節均無足採，被告依行為時商業登記法第三十二條規定通知原告應即停業，並裁處一萬銀元（折合新臺幣三萬元）罰鍰，尚無不合，一再訴願決定遞予維持，俱無違誤，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 七 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十二 年 十一 月 七 日