最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五五六號
上 訴 人 乙○○
丙○○甲○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 丁○○右當事人間因都市計畫法事件，上訴人對於中華民國九十一年九月三十日高雄高等行政法院九十一年度訴字第一七九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
壹、本件上訴人主張：（一）、原判決既認原處分認定事實錯誤，竟仍予以維持，有判決主文與理由矛盾之違法。原處分認定上訴人係違規事實之積極的行為人，訴願決定以上訴人未盡所有權人之管理義務，原判決進而認上訴人違反維護義務之不作為，即無故意，亦難辭過失之責。積極的行為與消極的不作為不同。（二）、原判決違反對於處罰規定不得任意擴張解釋之原則。原判決將與本件不同的廢棄物清理法違規事實，比附援引，有創設處罰條款之錯誤。（三）、原判決所持法律見解，違反公平正義之原則。公有河川地之管理機關，是否因曾因管理維護不周，被盜採砂石，而受處罰鍰並責令回復？（四）、原判決解釋法律與立法機關修法之目的與立法理由均不相符。立法紀錄及修正說明，並無任何有關土地所有權人違反維護義務之不行為，亦應受罰之意旨。為此請求廢棄原判決，並將訴願決定及原處分均撤銷等語。
貳、被上訴人則以：（一）、都市計畫法第三十三條、第三十九條、第七十九條第一項暨相關規定，係課予保護區土地所有人、使用人及管理人一定之維護義務，當保護區土地有採取土石、變更地形等情形，若係可歸責於所有人、使用人或管理人違反維護義務所致者，即使非積極行為而係消極不作為，亦應受罰。（二）、縱如上訴人等所言未曾親自或同意他人從事系爭土地違章行為屬實，然其長久以來就系爭土地不加聞問，致釀成採取土石、變更地形之重大違章事實，顯見上訴人等就該違反系爭土地維護義務之不作為，即無故意，亦難辭過失之責。（三）、觀諸前揭都市計畫法第七十九條第一項規定之內容，可得知於保護區範圍內，若有從事採取砂石、變更地形之行為，行政機關即應裁處土地所有權人、使用人及管理人罰鍰並勒令回復原狀，而不論土地所有權人、使用人或管理人是否果真從事該採取砂石、變更地形之行為，此不僅從都市計畫法第七十九條第一項規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環保法上干預行政責任人之法理合符。（四）、蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、使用人或管理人亦為處罰對象，足證土地所有人縱非實際行為者，亦有可能因其所有之保護區土地遭受破壞而受歸責。申言之，國家為達到保護公益之目的，在理論上不應有漏洞存在，行政機關為達成此一任務，必須能有效預防及排除可能之危害，是以行政機關除可動用公權力本身力量外，有時亦得要求人民負擔義務。是以人民如因其本身行為導致危害發生，其有責任當不待言，然干預行政法上責任之產生，除因積極行為外，人民有時尚須對生活周遭所發生之行政法上違法狀態負責，即所謂狀態責任。茲所謂狀態責任者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，此一狀態責任法理之實踐，不僅存於都市計畫法第七十九條第一項勒令回復原狀之法律效果，更可見諸其他法律規範，而早為我國行政法秩序所肯認之基本原則（如廢棄物清理法第十一條第一款：「土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除」暨同法第五十條：「有下列情形之一者，處一千二百元以上六千元以下罰鍰。經通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物者．．．」等規定，均為實際行為人與所有人、管理人或使用人責任分離之適例）。要言之，土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標。土地所有人既享有所有權之利益，即應負擔社會義務，承擔物之危險，而土地所以被劃歸保護區者，該土地即係保有生存資源之珍稀性及重要性，土地所有人自不應存有對其土地資源遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解，更何況行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，若欲端賴行政機關獨力負起保護人民生存資源之責任，則資源維護之目標勢將無法達成，而終將導致不可回復性之損害，其最後受害者仍是人民全體及世代子孫。準此，上開都市計畫法第三十三條、第三十九條、第七十九條第一項暨相關規定，有關所有人保護區土地遭受破壞之法律效果，除有關勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀可直接導源於前開狀態責任之法理外；至所有人、使用人或保管人另應遭受罰鍰處分之部分，縱因法無明文且另基於罪責原則，而難以採取僅須保護區土地有土石遭採取、變更地形之狀態，所有人、使用人或管理人即應負責受罰之結論，然揆諸前揭說明，該規定至少應有課予保護區所有人、使用人或管理人一定之維護義務，以符合土地資源永續使用之立法目標，應無疑義。是以，保護區土地若有前揭遭受破壞之情況，而可肇因於所有人違反維護義務者，不論該違反行為係積極作為或消極不作為，依法即應受裁處行政罰並排除危害之法律效果。（五）、綜上所述，被上訴人對於上訴人所為原處分於法有據，本件上訴為無理由，請求駁回上訴等語，資為抗辯。
參、原判決以：（一）、本件系爭坐落高雄市○○區○○○段二六六之四二地號土地，為上訴人等三人分別共有之土地，其土地使用分區屬高雄市都市計畫「保護區」，而該土地於八十九年十一月間，經被上訴人勘查確有未經核准採取土石、變更地形之事實一節，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭土地土地登記謄本及八十九年十一月三十日現場會勘會議紀錄附卷可稽。被上訴人並於依行政程序法第一百零二條規定請上訴人陳述意見後，基於上開事實而以前揭高市府工都字第二八九八二號、第二八九八四號、第二八九八五號函，依據都市計畫法第七十九條第一項規定，分別裁處上訴人等三人六萬元罰鍰，並勒令於文到六個月內恢復原狀等情，則有上開函文附原處分卷可稽，洵堪認定。（二）、至本件上訴人雖以前揭都市計畫法第七十九條第一項規定處罰之行為態樣均係針對積極不法行為，而不及於消極不作為，故被上訴人應先查明究竟何人為違反上揭規定行為，非得逕以推定方式以「土地所有人」為處罰對象，蓋上訴人等三人均有正當職業，雖共有系爭土地，但從未加以使用，亦未曾允許任何人使用，系爭土地遭人盜採土石一事，上訴人等均係經被上訴人所屬建設局書面通知始知此事，是依據系爭土地之鄰地（即高雄市○○區○○○段二六六之四一地號及二六六之四三地號土地）所有人於八十九年八月二十九日向被上訴人所屬高雄市政府警察局小港分局報案其土地遭盜採之事實，可知上訴人實為盜採砂石之被害人。又前揭司法院第二七五號解釋固認行政罰不以故意為責任要件，惟不論故意或過失，該解釋已多次強調行政罰應以行為事實為前提，反觀上訴人等僅有被害事實，並無積極侵害事實，是被上訴人於無行為事實作基礎之情況下，仍認定上訴人為行為人並推定有過失，而分別裁處上訴人罰鍰及勒令回復原狀，於法顯有違誤云云，資為論據。惟查，上開都市計畫法第三十三條、第三十九條、第七十九條第一項暨相關規定，係課予保護區土地所有人、使用人及管理人一定之維護義務，當保護區土地有採取土石、變更地形等情形，若係可歸責於所有人、使用人或管理人違反維護義務所致者，即使非積極行為而係消極不作為，亦應受罰，已詳如前述。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院釋字第二七五號解釋有案，是行政罰之責任條件，於「不服從犯」係採推定過失責任，即依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件，不以發生損害或危險之結果者，舉證責任係從主管機關轉換為行為人負擔。故依都市計畫法第七十九條第一項規定，不論係對土地或建築物所有權人、使用人或管理人為違章處分，固須該受處分人對該違章行為有故意或過失始足當之，然於保護區土地內若有採取土石、變更地形之行為，因違章行為本身即屬對土地生存資源之危害，自無庸再行判斷是否發生損害或危險之結果，而應為上開司法院解釋意旨及學理上所稱之「不服從犯」，此觀諸前揭施行細則第二十二條規定：「保護區內之土地，禁止下列行為．．．」自明。此際，就違章事實無過失之舉證責任自應由土地所有人、使用人或管理人負擔。而系爭土地不僅確有採取土石、變更地形之事實，且審視被上訴人提示附卷之系爭土地違章事實之照片，土石採取範圍廣大，坡地面貌多被剷為平地，該變更地形之情節實屬重大，足徵系爭土地遭受破壞之事實絕非短期所能為，而係歷經長久之違章行為所造就，又上訴人等亦於起訴狀中自承「雖共有上開土地，但從未加以使用，亦未曾允許任何人加以使用」等語；則縱如上訴人等所言未曾親自或同意他人從事系爭土地違章行為屬實，然其長久以來就系爭土地不加聞問，致釀成採取土石、變更地形之重大違章事實，顯見上訴人等就該違反系爭土地維護義務之不作為，即無故意，亦難辭過失之責。至上訴人等於起訴狀中雖曾陳稱其於知悉系爭土地有違章事實後，即有委任律師為系爭土地管理人，並於九十年三月十五日向高雄市政府警察局小港分局報案等情，復提出委任狀及報案書狀供核，然細查上訴人所稱委任管理人及報案情節，均係系爭土地經被上訴人勘查有違章事實並通知上訴人等之後所為，且上訴人等亦僅委託他人代為報案，自不能據以回溯阻卻上訴人等違反維護義務之責任，而上訴人等復未提出其他確切證據資以證明對前揭違章之事實無過失，是上訴人等自應就系爭土地之違章事實負其責任。基此，本件原告等起訴主張前揭都市計畫法第七十九條第一項規定處罰之行為態樣不及於消極不作為，且其僅有被害事實，而無積極侵害事實，自難據前開釋字第二七五號解釋之意旨，推定上訴人有過失乙節，揆諸上開說明，顯屬對上揭法律暨司法院解釋之誤解，應予指明。（三）、末按，「數人按其應有部分，對於一物有所有權者，為共有人。」；「共有物，除契約另有訂定外，由共有人共同管理之。」為民法第八百十七條第一項暨八百二十條第一項所明定。乃有關行政法上違反管制規定之責任人，不限土地單獨所有，於分別共有之情形，如係同一事件，同時存在多數責任人，其發生原因復均相同者，土地共有人均應成為責任人，此另觀諸法務部八十九年七月十日法八十九律字第○二○二九二號函：「．．．關於土地所有權人不只一人，是否對於全體土地持分者皆須處以罰鍰（無論有無授益或知情），所處罰鍰係對土地所有持分者共同處罰抑或各別處罰乙節，似應視各共有人（土地持分者）是否均有故意或過失而定。如經確認其有故意或過失者，似可據以各別處罰之。．．．」，亦持相同看法。系爭土地為上訴人等分別共有，並未訂有分管契約，則各共有人對系爭土地均負有管理義務，上訴人等違反管理義務致系爭土地有採取土石、變更地形之違章事實明確，已如前述，則被上訴人據以分別裁處上訴人等三人罰鍰各六萬元，並勒令於文到六個月內恢復原狀，亦有所本，乃上訴人等主張本案只有一個被害事實，上訴人等卻分受三件處罰，有違反一事不二罰原則云云，即無可採。（四）、綜上所述，本件上訴人等所共有系爭土地有從事採取土石、變更地形之違章行為，上訴人等復無法舉證證明其管理維護系爭土地並無過失，被上訴人乃於依法請上訴人等陳述意見後，據上開事實依行為時都市計畫法第七十九條第一項規定分別裁處上訴人等三人各罰鍰六萬元，並勒令於文到六個月內恢復原狀，於法並無違誤。訴願決定略以：「．．．都市計畫法第七十九條第一項課予土地或建築物之所有權人、使用人或管理人有管理維護土地或建築物合法使用之義務，而本件系爭土地於未經主管機關許可下有採取土石情事，訴願人顯未善盡土地所有權人之管理義務，已違反行政上義務，．．．」為由駁回訴願，其未提及原處分有關勒令回復原狀部分應本諸狀態責任之法理，理由雖與原審法院見解不盡相同，然結論則無二致，亦應予維持。則本件上訴人等起訴求為撤銷原處分暨訴願決定，為無理由等語，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院查：（一）、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」為都市計畫法第七十九條第一項所明定；又都市計畫法高雄市施行細則第二十一條、第二十二條則分別規定：「保護區以供保養天然資源為主．．．。」；「保護區內之土地，禁止下列行為。但因前條所列各款設施所必需並經有關主管機關核准者不在此限：一、砍伐竹木。但間伐經本府核准者不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路或填埋池塘、沼澤。四、採取土石。．．．」。本件上訴人等分別共有坐落高雄市○○區○○○段二六六之四二地號，土地分區使用屬都市計畫保護區之土地，未經申請許可，即擅自採取土石、變更地形，經被上訴人於八十九年十一月三十日至現場會勘發覺上情，認上訴人等有違反都市計畫法高雄市施行細則第二十一條及第二十二條規定之行為，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以九十年七月二十四日高市府工都字第二八九八二號、第二八九八四號、第二八九八五號函，分別裁處上訴人等三人各新台幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令於文到六個月內恢復原狀。上訴人不服，乃循序提起本件行政訴訟。原判決以前揭理由，駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟本件原判決認定系爭土地為上訴人等分別共有，並未訂有分管契約，則各共有人對系爭土地均負有管理義務，上訴人等違反管理義務，致系爭土地有採取土石、變更地形之違章事實明確等語，則上訴人究係依民法第八百二十條第一項規定共同負有管理義務？抑分別各負有全部的管理義務而其依據何在？均有待釐清，方能決定究應共同處罰或各別處罰？以及究應命全體共有人共同回復原狀，抑或得各別命回復原狀？再者，若對於各共有人雖均處法定最低額罰鍰，但共有人若眾多，則各共有人之罰鍰總額可能超過法定最高額罰鍰，如此是否符合對於所有人處罰之授權裁量之目的？亦有待商榷。
原判決對於前開審酌事項未予詳究，遽爾將上訴人在原審之訴駁回，容有未洽。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，自應將原判決廢棄，發回原審法院。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十四 日