最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五六一號
上 訴 人 甲○○
丙○○乙○○何玉連戊○○丁○○庚○○被 上訴 人 嘉義市政府代 表 人 己○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十二年六月二十六日高雄高等行政法院九十二年度訴字第二六三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於上訴人請求撤銷被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函部分廢棄，發回高雄高等行政法院。
其餘上訴駁回。
右廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：被上訴人為辦理嘉義市○市○○道路交角停車場工程用地，需用上訴人所有坐落嘉義市○○○段二二一─八地號等土地，經臺灣省政府七十八年三月二十日府地四字第三三七九四號函核准徵收，被上訴人並以七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收。嗣系爭土地應補償之地價與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，被上訴人乃以七十八年十二月十四日府地二字第六八一八○號公告更正系爭土地每平方公尺七十七年土地公告現值，並以八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知上訴人辦理領取差額地價手續。上訴人不服，迭經訴願及行政訴訟結果，前經本院九十一年度判字第一三二○號再審判決將本院八十五年度判字第三五五號判決廢棄，訴願、再訴願決定撤銷，責由受理訴願機關（依修正之訴願法第四條規定為內政部）詳查審認，另為適法之決定。經內政部重為訴願決定，仍駁回上訴人之訴願，遂提起本件行政訴訟。查被上訴人遲延三年始通知上訴人辦理領取系爭土地應補償差額地價手續，明顯違反土地法第二百三十三條規定之十五日內發給期限，故被上訴人七十八年三月二十八日府地用字第一五○○八號公告之土地徵收案應因逾期未發給補償費而失其效力，而被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函補發補償費之處分亦因失所附麗而失其效力。且被上訴人既至八十一年九月二十三日始函知上訴人領取差額補償費，自應以當期之土地公告現值補償，故被上訴人補償費之計算亦有違誤。又依司法院釋字第五一六號解釋，業已闡明系爭徵收處分無效，上訴人於九十二年二月十四日提出請求書，請求確認被上訴人七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效，被上訴人則以九十二年二月二十日府地用字第○九二○○一九一六四號函謂本案應由內政部決定後據以辦理，拒絕確認原處分無效，乃嚴重侵害上訴人之所有權，故上訴人提起本件確認訴訟，有即受確認判決之法律上利益。又查本院九十一年度判字第一三二○號判決所為撤銷原決定及原處分之判決，已揭櫫於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法，而內政部仍為駁回訴願之決定，顯難謂適法。況內政部業以九十年四月十九日台（九十）內字第九○六八八二三號函通知被上訴人：臺灣省政府七十八年四月十日七八府地四字第三七五一五核准徵收函有關嘉義市○○○段二二一之一地號等五筆土地已失其效力，而該件徵收案與本件徵收案之案情完全相同，應可援引辦理等情，爰請判決訴願決定及原處分（即被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函）均撤銷，及確認被上訴人七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效。
被上訴人則以：系爭土地經臺灣省政府七十八年三月二十日七八府地四字第三三七九四號函核准徵收，被上訴人以七十八年三月三十日七八府地用字第一五八○○號公告，並以七十八年五月九日七八府地用字第二六五○三號函通知各土地所有權人於七十八年五月十五日領款，在徵收程序上與土地法第二百三十三條之規定相符。嗣後上訴人以補償費偏低，提起訴願、再訴願，經內政部七十八年九月二十九日台（七八）內訴字第七二五四三六號再訴願決定應另為適法之處分，被上訴人遂依內政部再訴願決定意旨將系爭土地所屬八五七－一地價區段重新估算，於七十八年十一月二日提交嘉義市地價評議委員會評定，同年十二月十四日辦理更正地價，因更正後須補發補償費金額高達新臺幣（下同）五千多萬元，當時經費來源為加速公共設施保留地特別預算，中央補助百分之五十、省府補助百分之二十五、被上訴人自籌款百分之二十五，被上訴人向上級爭取經費及自籌經費，俟經費有著落，立即於八十一年九月二十九日辦理發放。系爭土地在七十八年十二月十四日辦理更正地價，增加金額又如何能在徵收公告一個月期滿後十五日內發給，因此其性質應屬補發，並不在土地法第二百三十三條規定、司法院院字第二七○四號解釋及司法院釋字第一一○號解釋範圍內。司法院釋字第五一六號解釋係針對土地徵收條例第二十二條所作成，土地徵收條例係於八十九年二月二日公布，而系爭土地係於七十八年間公告徵收，在法律不溯及既往之原則下，本院八十五年度判字第三五五號判決應予維持。本案應補發之金額，俟中央、省府撥款及本府籌措財源後即儘速補發，應符合司法院釋字第五一六號解釋所稱「於相當之期限內儘速發給之」之情況。又被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函係通知各土地所有權人領取應補發土地徵收補償費，性質上並非行政處分，況且應補發土地徵收補償費當然應通知業主領取，如何能撤銷。另上訴人聲明請求確認被上訴人七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效一事，本院九十一年度判字第一三二○號判決理由有詳細敘明「．．．由受理訴願機關（內政部）詳查審認，另為適法之決定」，準此，上訴人請求由被上訴人確認此行政處分無效，顯無理由等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件被上訴人為辦理都市計畫三等三十一號、五等十四號道路交角停車場工程，需使用上訴人所有坐落嘉義市○○○段二二一─八、二一九─一、二一七─六一地號三筆土地，經臺灣省政府七十八年三月二十日
（七八）府地四字第三三七九四號函核准徵收，被上訴人以七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告，並通知土地所有權人及發給補償地價。嗣因應補償之地價與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算數額有誤，被上訴人乃以七十八年十二月十四日府地二字第六八一八○號公告系爭二二一─八地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺四、○五○元更正為六、六○○元；二一九─一地號土地由每平方公尺六、五五六元更正為七、八一五元；二一七─六一地號土地由每平方公尺七、九○○元更正為八、四六七元；被上訴人並以八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知上訴人於八十一年九月二十九日辦理領取差額地價手續，已經兩造分別陳述在卷，並有上述函文附原處分卷可稽。關於上訴人請求撤銷被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函部分：查上開函除為領取差額地價補償之觀念通知外，尚具核定系爭土地補償費之確認行政處分之性質。上訴人前經訴由本院八十三年度判字第七九二號判決：「再訴願決定及訴願決定均撤銷，由訴願決定機關重新查明原核准徵收之行政處分是否仍有效存在後，另為適當決定。」內政部訴願決定，認上訴人不服上開函有關補發放徵收補償費之處分，未就原核准徵收案失效與否為訴願標的，而從程序駁回上訴人關於土地徵收訴願案，並將地價補償部分移由臺灣省政府審議，經臺灣省政府以八十四年二月十四日府訴一字第一四四八二一號訴願決定駁回，上訴人提起再訴願，遞遭決定駁回，上訴人乃對之提起行政訴訟，經本院八十五年度判字第三五五號判決駁回在案。嗣因上訴人提起再審之訴，經本院九十一年度判字第一三二○號再審判決將本院八十五年度判字第三五五號判決廢棄，訴願、再訴願決定撤銷，責由受理訴願機關詳查審認，另為適法之決定。嗣經內政部重為訴願決定，仍駁回上訴人之訴願，乃提起本件行政訴訟（撤銷訴訟部分）。至於系爭土地徵收處分部分，迭經上訴人提起訴願及行政訴訟（本院八十六年度判字第三六一號判決），均遭駁回，提起再審之訴，亦經本院八十六年度判字第一六九七號判決駁回等情，有本院前開案卷可資佐證，足見本件上訴人所爭執之上開八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函，係關於系爭土地補償費之處分。另其爭執系爭土地徵收處分部分，因其原處分機關及訴願決定機關俱與補償處分不同，故行政救濟之流程及案件均為另一案件，並非本件原撤銷訴訟爭訟範圍。經查，系爭土地係經臺灣省政府七十八年三月二十日（七八）府地四字第三三七九四號函核准徵收，並經被上訴人七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收，依平均地權條例第十條及平均地權條例施行細則第六條規定，系爭土地之補償費自應按照七十八年四月間即七十七年度之公告土地現值核算。被上訴人所以再以上開函通知上訴人領取差額地價補償，乃因原據為計算補償費基準之七十七年度公告土地現值有誤所致。是被上訴人按更正後之系爭土地七十七年度公告土地現值核定系爭土地之徵收補償費，即無違誤。又依行政訴訟法第四條第一項規定，人民提起撤銷之訴欲獲得有理由判決，除其請求撤銷之行政處分係屬違法外，尚須人民因該違法之行政處分致其權利或法律上之利益受有損害。然查，上開函核定補償費之處分相對於徵收處分，其法律效果係使上訴人取得對被上訴人直接請求給付該差額補償費之請求權，且此補償費之核定，其計算並無違誤，系爭土地之徵收處分，縱如上訴人主張有失其效力情事，致地價補償處分因失所附麗而屬違法，然此違法之補償處分因其內容是授與上訴人得向被上訴人直接請求給付差額地價補償費之請求權，是此行政處分是授與上訴人利益，並未致上訴人權利或法律上之利益受有損害。至上訴人是否得請求被上訴人將系爭土地回復上訴人所有，則屬原徵收處分是否失其效力所生之請求，核與系爭核定地價補償費之處分已否撤銷無涉，亦即補償處分之存在，並不會使徵收處分是否失效之認定，受到影響。另上訴人是否因徵收失效而得請求較高數額之地價補償，則繫於徵收是否失效及是否再為徵收暨何時徵收等因素，亦與本件補償處分是否撤銷無影響。本件核定地價補償費之處分既未損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人求為撤銷即於法不合。另本院九十一年度判字第一三二○號判決係對被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函，表示「於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法」之法律見解，然被上訴人上述核定地價補償費之處分，其金額之計算並無違誤，及上訴人訴請撤銷之地價補償處分並未損害上訴人權利及法律上利益為由，認上訴人之請求為無理由，核與本院九十一年度判字第一三二○號判決所表示之法律意見，並無違背。再司法院釋字第五一六號解釋，主要是闡明補償費之發給，原則上仍應於十五日之期間內發給，否則徵收土地核准案，即應失其效力之意旨，故於本件上訴人所爭執之原處分內容是屬核定補償費金額並發予補償費，即無從適用。關於請求確認被上訴人七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效部分：查系爭土地經臺灣省政府以七十八年三月二十日府地四字第三三七九四號函核准徵收，被上訴人始於七十八年三月二十八日以府地用字第一五八○○號公告徵收，並以七十八年五月九日府地用字第二六五○三號函通知上訴人等於七十八年五月十五日發放地價補償，已如前述。系爭土地既係經臺灣省政府核准徵收，即系爭土地准為徵收之行政處分作成機關為臺灣省政府而非被上訴人，而上訴人聲明第二項之真意又係為確認系爭土地徵收處分無效，是上訴人此關於確認系爭土地徵收無效之請求亦應向原核准徵收機關為之；而於精省後，因原臺灣省政府之核准徵收業務係由內政部承受，是關於上訴人所為確認土地徵收無效之請求自應向內政部請求確認之，並應以內政部為被告提起確認無效訴訟，而非以被上訴人為被告請求確認之；且本件經上訴人向被上訴人請求確認土地徵收無效後，亦經被上訴人以九十二年二月二十日府地用字第○九二○○一九一六四號函復上訴人徵收失效案件之准駁為內政部權責，有該函附卷可稽，是上訴人以被上訴人為被告請求確認系爭土地徵收無效，其被告之當事人適格即有欠缺。又關於本件確認訴訟部分之被告當事人是否適格一節，經原審闡明後，上訴人雖主張仍以被上訴人為被告，然其嗣後已於九十二年六月間另行向內政部請求確認，亦有請求書附卷可稽。又上訴人請求確認徵收無效部分，既因當事人不適格而無理由，故兩造關於系爭土地之核准徵收處分是否失其效力之陳述及舉證，即無再予論述之必要。另行政機關是否依據行政程序法第一百十三條規定依職權確認行政處分無效，則屬行政機關之職權，並非原審所得加以審究。本件被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之補償處分，其補償金額之計算既無違誤，且縱被上訴人因徵收失效而不應再為補償，但此補償處分亦因未損害上訴人之權利或法律上利益，是訴願決定予以維持，尚無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由。而上訴人另訴請確認土地徵收處分無效部分，因其被告之當事人適格有欠缺，故其請求亦無理由，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：按土地法第二百三十三條規定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給，參酌司法院釋字第五一六號解釋及就土地徵收法令之整體規定觀之，補償費既係政府機關依法徵收土地應於法定期間內給付土地所有人之補償，附麗於先前之土地徵收處分，則就受補償之原土地所有人言，徵收機關未依法定期間通知領取或數額過少等，均損害其權利或法律上利益。況補償費之性質相當於土地之價金，並非單純設定或確認土地所有人權利或法律上利益之授益行政處分，則核定地價補償金額之確認處分究為授益抑或負擔，端視請求確認時原已存在之狀態而言。被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函係依七十八年十二月公告更正地價為徵收土地補償之標準，當時遭徵收土地之公告現值已上漲數倍，就此時狀態而言，自係損害上訴人權利或法律上利益。原判決駁回上訴人訴請撤銷被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函部分，顯然違反土地法第二百三十三條規定及司法院釋字第五一六號解釋意旨，自有判決不適用法規或適用法規不當之違法。又當土地徵收處分因無效而失其效力時，地價補償處分自不可能割裂單獨生效，原判決一面謂系爭土地之徵收處分，縱如上訴人主張失其效力致地價補償處分因失所附麗而違法，另一方面又謂補償處分之存在，不會使徵收處分是否失效之認定而受到影響，顯有判決理由不備之違法。又依司法院釋字第三六八號解釋及行政訴訟法第二百十六條第二項均揭示，原處分或判決經判決撤銷後，行政機關重為處分或決定者應依判決意旨為之，是本件原判決應受前經本院九十一年度判字第一三二○號判決及司法院釋字第五一六號解釋表示法律見解之拘束，原判決竟有違背，自有判決不適用法規或適用法規不當之當然違背法令。次查系爭土地係經被上訴人報經臺灣省政府以七十八年三月二十日府第四字第三三七九四號函核准徵收，被上訴人始於七十八年三月二十八日以府地用字第一五八○○號公告徵收，基於訴願法第十四條及現行有效之土地徵收條例第十七條、第十八條、第二十二條規定可知，被上訴人為徵收處分之機關，直接對外發生效力者為被上訴人之公告徵收處分，是上訴人將之列為被上訴人訴請確認其七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效，無法並無不合，原判決違背前揭規定，自有判決不適用法規或適用不當之違法等語。
按提起行政訴訟法第六條之確認訴訟，須以確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立，或確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為限。查本件徵收案，其需用土地人為被上訴人，依徵收時土地法第二百二十三條第一項規定，其核准徵收之權責機關為臺灣省政府。而被上訴人依同法第二百二十七條第一項規定所為七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告與通知，僅係執行其上級機關即臺灣省政府核准徵收土地案予以公告周知，及通知土地所有權人而已，該公告並非被上訴人作成徵收效力之行政處分，甚為明顯。上訴人對於非屬行政處分之被上訴人七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告，訴請確認其公告徵收無效，自非法之所許。而本件經原審闡明後，上訴人仍主張以被上訴人為被告，則原判決以上訴人訴請確認土地徵收處分無效部分，係以被上訴人為被告，其被告之當事人適格有欠缺，故其請求為無理由而予駁回，於法核無違誤。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決此部分有違背法令情事，難認有理由，應予駁回。次按核准徵收及徵收補償機關，兩者之管轄機關不盡相同，徵收土地補償之地價及其他補償費，未依土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，參酌司法院釋字第五一六號解釋，該徵收土地核准案，即應失其效力。所指「徵收土地核准案，即失其效力」，應指「核准徵收」及「徵收補償」之處分均失其效力而言。蓋核准徵收之處分若已失效，則有關徵收補償之處分自無所附麗，應解為亦隨同失效。又依司法院釋字第五一六號解釋意旨復已指明：「土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力」（土地徵收條例第二十二條第四項參照）。經查，本件依原判決所確定之事實，系爭土地應補償之地價因與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，經被上訴人於七十八年十二月十四日以府地二字第六八一八○號公告更正系爭土地七十七年土地公告現值，嘉義市地政事務所即以七十八年十二月二十八日嘉市地三字第五五二七號函知上訴人，被上訴人復以八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知上訴人，略謂請於八十一年九月二十九日辦理領取差額地價手續等云。依此事實，仍應查明系爭土地之徵收補償價額係於何時核定？如其係依據被上訴人七十八年十二月十四日府地二字第六八一八○號公告更正系爭土地七十七年土地公告現值核算，何以遷延至八十一年九月二十三日始核定系爭補償數額及函知上訴人辦理領取差額地價手續？本院前次判決（本院九十一年判字第一三二○號）撤銷意旨業已指明：「．．．差額地價補償費，參照司法院釋字第五一六號解釋，應於十五日內發給之。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於相當之期限內發給之，否則徵收土地核准案即應失其效力。於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法。」惟原判決對於系爭徵收補償之處分，是否於徵收土地核准案失其效力後所作成？有無司法院釋字第五一六號解釋所指之特殊情事？被上訴人發給補償費之期限是否相當？並未調查審認，本院自無從為法律上之判斷。如該徵收補償之處分係於徵收土地核准案失其效力後所作成，能否認該徵收補償之處分並無違法，非無推求之餘地。原審疏未注意及此，遽以訴願決定所執被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之處分，其補償金額之計算既無違誤，並以縱被上訴人因徵收失效而不應再為補償，但此補償處分亦因未損害上訴人之權利或法律上利益，而為上訴人不利之判決，不無適用法規不當之違誤。上訴論旨，執此指摘原判決違法，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決關於上訴人請求撤銷被上訴人八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函部分廢棄，發回原審法院審理，以符法制。
據上論結，本件上訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第一百零四條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十七 日