最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五八六號
上 訴 人 甲○○○被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國九十一年九月三十日高雄高等行政法院九十一年度訴字第一五一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人未先擬具水土保持計畫書送被上訴人核定，即於民國八十八年間擅自開挖其承租之屏東縣○○鄉○○段（以下簡○○○鄉○○段）一二六六、一二六六之一地號等二筆公有山坡地，濫伐林木、超限利用種植荔枝等作物，改變部分地形地貌，違規面積約二公頃，經屏東縣獅子鄉公所（以下簡稱獅子鄉公所）於八十八年五月二十六日查獲陳報被上訴人，被上訴人復於八十八年六月十七日派員會同獅子鄉公所、屏東縣警察局枋寮分局、同警分局所屬內獅派出所（以下簡稱枋寮分局、內獅派出所）人員會勘屬實後，遂以上訴人違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，以八十八年七月二十二日八八屏府民原經字第一二八○八○號函裁處上訴人新台幣（下同）二十萬元罰鍰及應依指定改正事項及規定期限完成改正，且自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人為鄉下務農老婦，所受教育無多，不知應事先擬具水土保持計畫送經主管機關核定，顯屬情有可原，況同一事實經移送臺灣屏東地方法院審理後，業由該院以八十九年度訴字第一五四號判決無罪確定，準此，原處分機關之處罰，要無足採。水土保持法第十二條及第十三條所稱水土保持計畫之實施與維護，乃指同法第八條第一項第五款於山坡地及森林區內從事農林漁牧之開發利用所需之修築農路，開挖整地或整坡作業等而言。所謂「開發建築用地」或「其他開挖整地」之定義，應指重新開發建築用地等大型開發或開挖之情形，且其開發經營或使用致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施，始符合同法第三十二條第一項之罰則。上訴人不過就種植二、三十年之芒果樹因老化而易植荔枝，如何能視為開挖整地之違反法令。上訴人之耕作○○○鄉○○段一二六六─一地號其上之農舍及水池，早於六十八年間經內獅派出所准許搭建，有使用登記證可稽，處分書所稱「擅自開挖山坡地，濫伐林木、興建蓄水池及超限種植荔枝」等語，未免與事實出入。被上訴人如以上訴人未經申請許可即擅自開挖山坡地，濫伐林木，超限種植荔枝，依水土保持法第三十八條規定，可依輔導方案對老邁不識有無之上訴人施以輔導，較屬適當，即或必欲施予行政處分，仍可考量承租之山坡地多年種植欠缺經濟效益，迄今已無土壤流失現象，不生水土流失之危險，且未經測量遽依獅子鄉公所課員楊明芳及內獅派出所主管塗弘仲等粗疏之勘查報告，認定濫墾範圍達四．六七一○公頃，原處分書改稱違規面積二○、○○○平方公尺，均與刑事案件現場勘驗情形出入甚多，而前後兩件處分罰金均為二十萬元，不僅失卻裁量標準，亦且明顯違反比例原則，濫用裁量權，處分過重不言而喻，為此請求撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：被上訴人依會勘紀錄原裁決張忠明違反水土保持法，且因違規面積廣大，經枋寮分局移送臺灣屏東地方法院檢察署偵辦並經起訴，刑事判決無罪，而本案上訴人違反該法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，被上訴人依同法第三十三條第一項第二款規定處行政罰部分，兩者並無競合。其次，上訴人指稱「開發建築用地或其他開挖整地之定義，應指重新開發建築用地等大型開發或開挖之情形，且其開發經營或使用致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施，始符合同法第二條第一項之罰則」等語，按水土保持法第十二條規定，並無上述相關之規定，僅於該法施行細則第四條規定一定規模以上須技師簽證。上訴人未擬具水土保持計畫即擅自在違規地點以重機械整地清除地被物，已與法不合，上訴人稱「必須重新開發建築用地等大型開發．．．始符合罰則」乙節，顯係曲解法令。又有關本案違規面積，經現場會勘違規面積廣大，包○○○鄉○○段一一四四、一一四六、一二六三、一二六六、一二六六之一等五筆土地，當時目測約略四公頃，但因上訴人違規整地距今已三年，原地貌已雜草叢生，鑑定困難。被上訴人前雖勘查目測面積約四公頃，但本次處分以二公頃為處分面積，並無影響行政裁處及否定上訴人違規之事實。且違反水土保持法第三十三條規定所定罰鍰額度乃六至三十萬元，被上訴人依法裁量罰鍰二十萬元，並無上訴人所指濫用裁量權之情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：查上訴人未經擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅於前述地號公有承租林業用地開挖山坡地、濫伐林木及種植荔枝之事實業如前述，至臺灣屏東地方法院判決上訴人無罪，係以上訴人開挖山坡地之行為並未造成土壤流失而判決上訴人不構成水土保持法第三十二條第一項罪責之要件，不應處以刑罰。而本件被上訴人係以上訴人違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，依同法第三十三條第一項第二款規定予以行政罰，兩者之立法目的及構成要件並不相同，且刑事案件之認定對本件行政訴訟本無拘束力可言，原審仍得就調查之結果自行認定。又本案經被上訴人查證上訴人於承租○○○鄉○○段一二六六、一二六六之一等兩筆地號土地上確有僱工開挖山坡地，致大片土石裸露痕跡等情，是上訴人引該無罪判決書執為本件行政處分違法之依據，不足採信。另查水土保持法第十二條規定係指「於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定」，其立法目的係欲藉主管機關之事先審核制度，以保育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用，乃課以使用人有事先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定之義務，若使用人未履行此項義務，即應依同法第三十二條第一項予以處罰，該項處罰並不以使用人須有破壞原有山坡地水土保持之維護或有過度利用或開發之結果為要件，則上訴人於開挖山坡地之前，既未先擬具水土保持計畫書送主管機關核定，自與前開水土保持法之規定不符。再者，依獎勵造林實施要點規定，荔枝、改良芒果均非造林樹種，故上訴人主張其僅係就種植二、三十年之芒果樹因老化而易植荔枝，如何能視為開挖整地之違反法令云云，亦不足採。至上訴人另主張其耕作○○○鄉○○段一二六六─一號其上之農舍及水池，係已取得使用登記證後始搭建云云，然縱令上訴人此項主張屬實，本案中上訴人因仍有未擬具水土保持計畫書送主管機關核定即擅自開挖山坡地之事由存在，仍不影響本件上訴人違章事實之成立。又本件被上訴人於八十八年六月十七日，會同上訴人配偶張忠明、枋寮分局、內獅派出所、獅子鄉公所現場會勘違規土地面積，係包○○○鄉○○段一一四四、一一四六、一二六三、一二六六、一二六六之一等五筆地號土地，違規面積約四公頃，此有經當時在場之上訴人配偶張忠明簽認之會勘紀錄可考；本件被上訴人原誤以上訴人配偶張忠明為違章行為人，就當時勘驗結果，對之為裁罰處分，然該裁罰處分經張忠明循序提起行政救濟後，業由原審以八十九年度訴字第一○六六號判決將該處分撤銷確定在案，有原審前開判決附卷足佐。嗣被上訴人重行調查後，以上訴人為違章行為人，另斟酌上訴人違規整地距重行調查時已三年，原地貌已雜草叢生，鑑界困難，故僅就上訴人承租○○○鄉○○段一二六六、一二六六之一等兩筆地號違章面積為裁罰標的土地等情，業經被上訴人陳明，此項認定乃有利於上訴人，尚無違法可言。第查，被上訴人於為本件行政罰處分前，雖未實地測量系爭違規土地，僅以獅子鄉公所巡山員楊明芳之目測為斷，然此乃因一般山坡地或保育林地違規面積均甚廣大，實地測量有其複雜性及困難度所致，惟被上訴人就此業已考量因未為實地測量，遂將系爭違規土地○○○鄉○○段○○○○○號，面積三．○七五○公頃及同上段一二六六之一地號，面積○．八一九○公頃，總計共三．八九四○公頃，縮減核定為二公頃，即已斟酌楊明芳目測勘查之可能誤差值；且依證人楊明芳之證詞，其進行目測勘查時，雖無界址但其依據地籍圖上之資料於大面積土地仍可指出其地號，故仍得就上訴人違規面積占其承租總面積之比例依其多年巡山員之專業經歷而為判斷，被上訴人基於目測可能發生之誤差，乃從輕認定上訴人之違規面積，處分即以二○、○○○平方公尺做為核定之標的，是被上訴人雖未進行實地測量，其所為之核定仍屬有據；況上訴人於臺灣屏東地方法院八十九年度訴字第一五四號刑事案件現場勘驗時及枋寮分局所為偵訊筆錄中，均自承開發面積二公頃，業據原審調取該刑事案卷查閱無訛，且有該等筆錄影本在卷足參；另上訴人配偶張忠明於原審上開八十九年度訴字第一○六六號案，亦陳稱確有換植荔枝等果樹面積約一公頃等語，亦經調取原審該案卷查閱屬實；鑒此，上訴人主張違規整地面積未達一公頃云云，要無可採；抑且，被上訴人案發時勘查目測違規面積約四公頃，而本次處分僅以二公頃為處分面積，亦無影響行政裁處及上訴人違規之事實。又依獎勵造林實施要點規定，荔枝、改良芒果均非造林樹種，上訴人確有上述違規事實；另依據水土保持法第三十三條規定「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者」，及被上訴人訂定之山坡地違規使用案件裁處標準規定「一、濫墾部分：㈣第四級罰鍰金額新台幣二十萬元（違規面積一公頃─一．五公頃）。㈤第五級罰鍰新台幣三十萬元（違規面積
一．五公頃）」等情，本件違規面積依目測約略四公頃，依被上訴人所訂標準原屬第五級應罰三十萬元，惟被上訴人既有衡酌上訴人為初犯、長年居住於鄉村，對法令認知不足等情事，乃降一級裁罰，即已考量比例原則為較輕之處罰，又違反水土保持法第三十三條規定所定罰鍰額度為六至三十萬元，被上訴人依法裁量罰鍰二十萬元，亦在裁量範圍，並無上訴人所指濫用裁量權之情事。故上訴人主張被上訴人處罰過重，違反比例原則部分，仍不足採。綜上所述，上訴人既係本件山坡地之使用人，所為開挖山坡地、濫伐林木之行為，既已違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，被上訴人依同法第二十三條第二項、三十三條規定予以裁處二十萬元罰鍰，並令應依指定改正事項及規定期限完成改正，要無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張參照刑法第十三條、第十四條及司法院釋字第二七五號解釋意旨，上訴人係年邁老農婦，且本案經屏東地方法院委請屏東科技大學水土保持學系李錦育、陳慶雄二位教授鑑定結果，認為上開基地已經恢復植生覆蓋，並無明顯土壤流失現象，因此，上訴人既缺乏違法性意識，也沒有水土保持之缺失，不應科以行政罰責。且上訴人纏訟官司，已使上訴人知曉法益，若仍科以鉅額之罰鍰，非立法之本意。水土保持計畫審核及監督要點第四十條規定，芒果換種成荔枝，係林木樹種之改植，應不受「獎勵造林實施要點」之拘束。沒有領受獎勵金之自願性造林，卻遭罰鍰，殊不公平。本件係農業必要的整地，亦是當地之習慣。主管機關衡量尺度不一，選擇性辦案，有違行政機關「自我約束原則」與「信賴保護原則」。原判決採信證人楊明芳之證詞，稱其有多年巡山員之專業經驗為據，恐有違誤，依證人證詞，其巡山員資歷至查案前不及六個月，且巡山員職務前的學、經歷均無法可公認為土地測量的專業、權威，豈可為證。被上訴人對系爭面積的認定，無客觀專業、公正的鑑界、測量，上訴人不能信服等語。然查「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施．．．。」「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。．．．」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。．．．」水土保持法第四條、第八條第一項、第十二條第一項、第二十三條第二項、第三十三條定有明文。而本件上訴人於八十八年間，未先擬具水土保持計畫書送請主管機關即被上訴人核定，即擅於屏東縣○○鄉○○段一二六六、一二六六─一地號等五筆公有承租林業用地開挖山坡地、濫伐林木、超限利用種植荔枝等作物，改變部分地形地貌，違規面積約二公頃之事實，有獅子鄉公所查報違規使用山坡地查報表、被上訴人之會勘紀錄、內獅派出所偵訊（調查）筆錄、現場照片等附於原處分卷可稽；依上訴人在前開警訊所作筆錄亦坦承未向主管機關申請水土保持處理與維護設計，即於八十八年六月中旬僱請工人開挖整地，將原種植之芒果樹之承租山坡地改植荔枝樹等情，有該筆錄可參。另依卷附現場照片觀之，系爭山坡地確有因開挖而致大片土石裸露痕跡，其違規事實明確。從而，原處分以上訴人違反水土保持法第八條第一項第二款、第十二條第一項規定，依同法第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款規定，裁處上訴人二十萬元罰鍰及應依指定改正事項及規定期限完成改正，且自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請。尚與「自我約束原則」、「信賴保護原則」無涉。且揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張同一事實經臺灣屏東地方法院審理後，業由該院以八十九年度訴字第一五四號判決無罪確定，依該刑事判決理由所載該院委請屏東科技大學水土保持系李錦育、陳慶雄二教授鑑定結果認上開基地已恢復植生覆蓋，並無明顯土壤流失現象發生。又水土保持法設有刑事處罰之目的在於防止他人於山坡地濫墾致水土流失及防止危險之發生。但本件上訴人整地之目的僅係將芒果樹易植荔枝，因此本件上訴人此舉應非水土保持法處罰之對象，且主觀上亦不能認有違反水土保持法之意思等語，可證被上訴人之原處分不無違背立法意旨；另其違規整地面積未達一公頃，被上訴人處罰過重，違反比例原則各節，為不可採等情。詳述其得心證之理由，有如前述，並就上訴人聲請再行勘驗現場測量違規面積部分，敘明因案發迄今已時隔三年餘，地形地貌早經改變，且依事證已足以認定其違規面積，認無勘驗調查之必要。是原判決與前開水土保持法規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。上訴人仍執詞以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日