最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五九六號
上 訴 人 丙○○
詹得瑞詹張允羅德旺彭台蘭洪朝鎮洪朝棟乙○○李賴德張盛宗詹明道張盛忠丁○○張盛男蘇美華黃劉寶蓮陳鄭貴美洪龍木吳秀卿姚愛英詹德雄詹得三吳素華詹凱翔原審原告詹明
人吳素華、詹共同訴訟代理人
李後政律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 戊○○被 上訴 人 臺北縣板橋市公所代 表 人 甲○○右當事人間因確認徵收處分失效等事件，上訴人對於中華民國九十一年九月十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第五三三九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：（一）、最高法院四十年台上字第一八二七號判例：「原告因法律關係之存否不明確，致其私法上地位有受侵害之危險，提起確認法律關係存在之訴者，如以否認其法律關係存在之人為被告，即不生被訴當事人適格之欠缺問題。」。本件既以否認徵收失效之臺北縣政府及臺北縣板橋市公所為被告，雖未同時以原核定機關之業務承接機關內政部為被告，起訴請求確認徵收失效，並無當事人不適格問題。（二）、行政程序法第一百十三條規定：「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」與徵收應以核准機關或補償機關為原處分機關無關。（三）、司法院院字第六一七號解釋：「下級官署於呈奉上級官署核准後所為之處分，仍應認為下級官署之處分，故縣政府根據縣政會議之議決案，呈奉上級主管官署核准後予以執行者，該縣政府之執行命令即其處分書，人民對之不服，向上級主管官署提起訴願時，該官署儘可依法決定，並不因從前曾經核准而受拘束。」，亦應認補償機關為徵收機關。（四）、本件徵收已由臺北縣政府辦理徵收補償之提存，是否仍可謂臺北縣政府與上訴人間無任何關係。請求廢棄原判決，確認臺北縣政府以七十八年五月九日（七八）北府地四字第三七七二六六號函公告，上訴人所有系爭坐落臺北縣江子翠段溪頭小段一二六之五地號等一百九十六筆土地所為之徵收處分，自應提存之日起失效（不存在）等語。
貳、被上訴人臺北縣政府則以：（一）、本案徵收是否失效，係奉臺灣省政府核定，上訴人等對核定結果不服，似應以內政部（原臺灣省政府土地徵收業務已移交內政部辦理）為被告，先予敍明。（二）、本案工程用地案，經查行政院八十三年五月十三日台八十三內字第一七○二九號函附內政部及臺灣省政府函報查處情形：「一、有關查明本案黃添福等戶口頭同意延期領取之具體資料一節，經轉據台北縣政府八十三年三月三十日八三北府地四字第九六七一四號函復略以『關於黃添福等口頭同意延期領取一節，雖無具體資料，惟可就其領款之收據視為同意延期之佐證．．．』。且查司法院釋字第一一○號解釋略以『需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣者，．．．其徵收土地核准案固應從此失其效力。但．．．或經土地所有權人同意延期繳交有案者，不在此限。』所稱『經土地所有權人同意有案』，並未規定須以書面為之，本案既經土地所有權人口頭同意延期領取，與上開司法院解釋並無違背，仍宜維持其徵收效力」。（三）、另「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」土地法第二百三十五條定有明文。本案用地既經行政院前開號函查處在案，為維民眾權益，被上訴人再以八十六年七月八日八六北府地四字第二四○八六六號報請臺灣省政府釋示失其效力土地，是否需辦理撤銷（更正）徵收，經該府以八十六年七月十九日八六府地二字第四二五一五號函示：「本案未徵得原土地所有權人同意延期發放補償費，致徵收失效之土地，應無須辦理撤銷或更正徵收，請貴府逕為囑託地政事務所以『撤銷』為登記原因辦理產權回復為原土地所有權人。」，被上訴人即依上開函示於八十六年十一月二十五日以八六北府地四字第四四五○八六號函請板橋地政事務所將失其徵收效力之一一九筆土地辦理回復原土地所有權，請求駁回上訴等語，資為抗辯。
參、被上訴人臺北縣板橋市公所未提出答辯。
肆、原斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）、本件上訴人所有之系爭土地經徵收為板橋市「一號公園」工程用地，惟因被上訴人臺北縣政府是否逾越土地法第二百三十三條所定之補償費發放期限，致徵收處分因補償費發放逾期而失效，上訴人有所爭執，且該徵收處分如因此失效，則系爭土地則得回復為上訴人所有，上訴人對於徵收處分是否失效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使上訴人對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確認利益。（二）、被告是否具備本案適格：１、系爭土地之徵收處分係由需地機關被上訴人臺北縣板橋市公所辦理該市「一號公園」工程，經被上訴人臺北縣政府報經臺灣省政府七十七年八月廿九日七七府地四字第八八八五一號函准予徵收，被上訴人臺北縣政府始於七十八年五月九日（七八）北府地四字第三七七二六六號函公告徵收。２、查本件徵收時有效之舊土地法（即三十五年四月二十九日修正公布者）第二百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」３、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。４、系爭土地係於七十七年間公告徵收，當時之核准徵收機關為臺灣省政府，被上訴人為補償機關。上訴人申請確認徵收失效，自應類推適用行政程序法第一百十三條第二項向徵收核准機關請求確認，而於精省後，應向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一條參照），而非對被上訴人臺北縣政府請求確認。５、是以，上訴人逕以非徵收核准機關之臺北縣政府以及需地機關臺北縣板橋市公所為被告，未經徵收核准機關就該徵收處分失效與否加以確答，逕行提起本件之訴，被告適格自有欠缺，且亦不合乎確認訴訟之訴訟要件，認上訴人在原審之訴為無理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
伍、本院查：（一）、按行政訴訟法第六條規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」；其立法說明：「．．．二、確認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢或已消滅之行政處分違法與否。三、確認行政處分無效之訴與撤銷訴訟須經訴願前置程序者不同，惟原處分機關如已自行確認其行政處分無效者，自無須提起確認行政處分無效之訴，爰設本條第二項，明定提起此項訴訟，須已向原處分機關請求確認行政處分無效未被允許，或經請求後三十日內不為確答者，始得提起之，俾原處分機關有自行審查，及自行確認其行政處分無效之機會，用之取代訴願前置主義。．．。」，行政訴訟法關於確認之訴的訴訟要件有特別規定與民事訴訟有別；又刪除前土地法第二百二十三條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」，以及臺灣省政府該業務移由內政部辦理。本件被上訴人臺北縣板橋市公所為辦理臺北縣板橋市「一號公園」工程，申請徵收包括上訴人等所有系爭土地，並附帶徵收其地上物，經被上訴人臺北縣政府報由臺灣省政府於民國（下同）七十七年八月廿九日以七七府地四字第八八八五一號函准予徵收，被上訴人臺北縣政府乃於七十八年五月九日（七八）北府地四字第三七七二六六號函公告徵收，公告期間自七十八年五月十日至同年六月九日止共三十日。公告期滿後，被上訴人臺北縣政府以七十八年六月十七日七八北府地四字第一八一九三三號函通知包括上訴人等在內之土地及地上物所有權人，於同年六月二十二日至台灣土地銀行板橋分行領取補償費（當月二十四日為發放補償費之法定最後期日）。惟因發放當日被上訴人（即系爭土地之需地機關）臺北縣板橋市公所未能將該補償費撥入被上訴人臺北縣政府指定代發之銀行專戶，致未能於當日將補償費發給之。被上訴人臺北縣政府認為本案經被上訴人臺北縣板橋市公所派員現場溝通協調，部分業主口頭同意延期具領補償費，部分業主於同年六月二十九日及七、八、九月間領訖，雖仍有部分業主拒領或所在地不明致未領補償費者，被上訴人臺北縣政府則依土地法第二百三十七條規定辦理提存，並辦畢登記為「台北縣板橋市」所有，管理機關為「臺北縣板橋市公所」。但事後臺灣省政府地政處於八十六年七月十九日以（八六）地二字第四二五一五號函通知被上訴人臺北縣政府，指示：「本案未徵得原土地所有權人同意延期發放補償費，致徵收失效之土地，應無須辦理撤銷或更正徵收，請貴府逕為囑託地政事務所以『撤銷』為登記原因辦理產權回復為原土地所有權人。」被上訴人臺北縣政府即依上指示，將未領取提存款之徵收土地原所有權人所屬之徵收土地註銷徵收登記，並回復其等土地所有權及他項權利登記。上訴人等均為上開徵收土地之原所有權人，而且在被上訴人臺北縣政府提存上開補償費後，才於八十六年七月十九日以前，陸續前往法院領取。因此被上訴人臺北縣政府認為無上開臺灣省政府地政處（八六）地二字第四二五一五號函釋意旨適用之餘地。然上訴人等事後認為本案徵收土地補償費之發放逾越土地法第二百三十三條所定之期限，被上訴人亦無法提出書面證據證明上訴人等同意延期領取補償費，則依照司法院釋字一一○號解釋意旨，本件土地核准徵收案應失其效力。上訴人遂於九十年六月三十日向被上訴人請求返還系爭土地，經被上訴人臺北縣政府以九十年七月九日九十府地用地第二二二二一一號函拒絕上訴人之請求，上訴人乃續向內政部提起訴願，該部認為上訴人訴願意旨實為提起行政訴訟法第六條之訴訟，故以九十年八月二十四日台（九十）內訴字第九○○六四七八號函移送案件於原審法院受理審判。原判決關於上訴人對於非本件徵收土地原處分機關之被上訴人，起訴有被告當事人不適格之情形，以及起訴前未向原處分機關內政部（原為臺灣省政府業務，移由其辦理）請求確認徵收土地行政處分失效（或不存在），而逕行起訴，於法未合，乃認本件起訴欠缺訴訟要件，均已詳為論述，而駁回上訴人在原審之訴，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。（二）、上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日