最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一五三二號
上 訴 人 丙○○
甲○○乙○○辛○○己○○丁○○戊○○庚○○被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華右當事人間因證券交易法事件，上訴人不服中華民國九十年十月四日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二八九○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：本件上訴人丙○○係萬眾投資股份有限公司（下稱萬眾公司）之負責人，甲○○係華裕投資股份有限公司（下稱華裕公司）之負責人，辛○○係豐邦投資股份有限公司（下稱豐邦公司）及華愛投資股份有限公司（下稱華愛公司）之負責人，丁○○係萬勝投資股份有限公司（下稱萬勝公司）及華聖投資股份有限公司（下稱華聖公司）之負責人，己○○係華揚投資股份有限公司（下稱華揚公司）之負責人，戊○○係萬翔投資股份有限公司（下稱萬翔公司）之負責人，庚○○係富民投資股份有限公司（下稱富民公司）之負責人，被上訴人以上開公司係證券交易法第四十三條之一第一項所指之共同取得人，於民國（下同）八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（下稱中國貨櫃公司）股份，超過該公司已發行股份總額之百分之十，八十八年五月十二日上訴人乙○○及中櫃投資股份有限公司（下稱中櫃投資公司）加入為共同取得人。嗣後自八十八年六月二十九日至同年七月七日止，上開共同取得人增加持股九四三千股，且累計持股增減數量超過中國貨櫃公司已發行股份總額百分之一，未於所持有股份數額變動之日起二日內向被上訴人申報並公告，違反行為時證交法第四十三條之一第一項之規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定，處上訴人等罰鍰八萬元（折合新臺幣二十四萬元）。惟綜觀證券交易法（下簡稱證交法）全文及其施行細則，證交法第四十三條之一第一項之「共同取得」，並無解釋其涵義之明文，是共同取得之定義，被上訴人係依據其自行發布之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點」（下稱申報要點）第三條第一款或第二款之情形加以判斷。惟查違反證交法第四十三條之一第一項之行為，依同法第一百七十八條第一項規定，應處二萬元以上十萬元以下罰鍰，此顯涉及人民財產權之剝奪，故依法律保留原則，該處罰之構成要件應以法律明定，或以法律有明確及具體授權之命令定之，此有釋字第三一三號解釋及釋字第三九四號解釋文所明揭。然被上訴人竟於法律未規定「共同取得」行為之定義，又無任何法律授權訂定命令下，即逕以主管機關地位，擅自發布前述涉及人民權利之申報要點，並據此處罰上訴人等，是系爭申報要點已違反法律保留原則，應已違法無效。次查行政機關欲基於職權發布職權命令，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，此有釋字第三六七號解釋理由書及釋字第三六七號解釋文及第三六三號解釋文之肯認。惟本件證交法既僅概括授權財政部訂定施行細則，並無授權行政機關訂定申報要點，且系爭申報要點中關於「共同取得」之解釋，其範圍之涵攝，已直接產生人民是否申報及應否受到罰鍰之結果，顯已非執行某一特定法律而訂立之技術性及細節性事項，反創設新的法律效果，故行政機關係在法律無具體明確授權下，依職權發布申報要點，不當擴大證交法第四十三條之一「共同取得」行為之解釋，增加法律所無之限制，顯已逾越證交法文義之範圍，是證交法第四十三條之一所稱之「共同取得」，必然係指有共同的意思聯絡之取得之情形，即共同取得的概念，應僅限於「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點」第三條第一款所稱「由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份」之情形；然本件上訴人等並無此共同取得行為，是原處分、一再訴願決定顯有違法之處。另共同取得係有共同意思聯絡之取得，顯為「故意」行為，是本件並無釋字第二百七十五號解釋後段所稱之先推定過失，再由行為人舉證之適用餘地。且原處分、訴願決定及再訴願決定舉數事實，藉以證明上訴人等人間有「意思聯絡」，然此事實顯與認定「有共同意思聯絡」並無直接因果關係，且亦違反經驗法則及論理法則。另按證交法第四十三條之一第一項規定其是使人民負擔之義務，僅限於「申報」，而絕未包括「公告」。且不論由文義或論理解釋，「申報」的概念僅係要求人民對主管機關提供相關文件或資訊；此一行為義務，絕對不可能涵蓋「公告」，惟被上訴人卻肆意將「申報」的範圍擴大到「公告」，並進而使違反規定而未「公告」者，受到罰鍰的處罰。此顯然超過法律規定而要求人民負擔額外之義務，其對於違反此項「以報紙公告」的義務所科處的罰鍰，顯然完全欠缺法律上基礎。另證交法第四十三條之一第一項後段之適用，顯然係指已經依照前段規定申報者為前提，然系爭申報要點第九條卻為與之牴觸之規定，顯已違背法律優位原則，應已無效。是本件既未為第一項前段之申報行為，依前述條文規定，上訴人等縱有申報事項變動而未隨時補正之行為，亦不違反該條第一項後段規定。另查行政罰對人民之權利有重大之限制，是除有法律明白規定可按次連續處罰外，被上訴人即不得任意對行為人處以按次連續之處罰，以貫徹憲法保障人民基本權利之意旨，此見性質上同屬行政罰之健康食品管理法第二十四條第一項規定，即可明瞭；惟本件證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之明文，原處分機關豈可於法律無明文規定下，任意對上訴人等按次處以罰鍰。另證交法第四十三條之一第一項及系爭申報要點，皆未明文共同取得之行為人須「共同申報」，然被上訴人卻逕為行為人應「共同申報」之解釋，並進而要求共同取得人需共同申報，此顯已超越法律規定之範圍。另原處分所據系爭申報要點第七條要求上訴人等以報紙公告之規定，已抵觸證交法第四十三條之一本文規定，詳已如前述。且依系爭申報要點第七條規定，顯然其對於「二日」之限制者係針對「公告」本身，而「申報」則應無期限的限制。然原處分及一再訴願決定竟指訴願人「未依規定於所持股份變動後二日內向本會申報並公告」；顯然肆意將前述二日的期限，解釋為申報期限，其據此對上訴人等所為之處分，竟與其自行發布之系爭申報要點第七條規定直接且明確的牴觸。另因證交法第一百七十八條規定，被上訴人並無限期通知上訴人等改善之義務，尚不論該規定是否己違反證交法之立法目的，然被上訴人本應於上訴人等第一次違法行為出現時，即如處分書要求上訴人等應於短時間內即十日或二日內申報或補正一般，儘速處罰行為人，促使行為人注意及避免再有違法行為發生；然被上訴人卻於前述違法行為發生後，遲至八十八年十月五日，已距第一次違法行為近一年之久，始陸續對上訴人等處以二十三次罰鍰，致上訴人知悉有違法行為並欲補正時，累積應繳納之罰鍰已近新台幣三百多萬；是上訴人等若有違法行為，被上訴人本應儘早處罰，使上訴人等有時間補正及遵守法律，以避免再次受罰，然被上訴人怠於盡此義務，卻致使上訴人等因此負擔近三百萬元之罰鍰，顯有將怠於執行職務之責任轉嫁上訴人等嫌疑。此亦有違證交法第四十三條之立法目的，顯是欲達公開公司股份變動情形之目的，是被上訴人若遵守法律及貫徹立法目的。是原處分、訴願決定及再訴願決定有前述諸多違背法令之處，實應予撤銷無疑。
二、被上訴人在原審答辯則以：依證券交易法第二條前段及同法第三條之規定，被上訴人為證券交易法之主管機關應無疑義。另依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨且在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被上訴人為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。另為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被上訴人特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」第三點訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用。被上訴人發布之申報事項要點，已具備行政命令之合法性要件，被上訴人援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。上訴人又稱，證券交易法第四十三條之一既稱「共同取得」，必然係指有共同的意思聯絡或共同利益之取得等語。是則上訴人對於取得人間，有意思聯絡時之取得屬「共同取得」之規定，並無反對之意思。且經查本案共同取得人，依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中國貨櫃股票之證券商，調閱渠等之資料可知，取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，核已符合申報事項要點第三點之（一）所定義之共同取得人關係，並與上訴人所稱共同取得應有意思聯絡之本意無違。另查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益，因此，所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，是充分揭露重大訊息之重要管道。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續所持有股份數額增、減達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告，並檢附公告報紙向被上訴人申報之義務，係取得人應「主動」公告申報之行為，且屬不同之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應按次分別科處罰鍰。另證券交易法中並未有如刑法總則有關牽連犯從一重處斷之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷，故被上訴人依違反申報義務之次數予以分別處罰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證交法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報而以違反後段之規定予以按次處罰者，將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，果如此，將違反公平原則及證交法第四十三條之一規定之立法意旨，況且上訴人等於八十七年三月二日至同年十一月六日共同取得中國貨櫃公司股份違反證交法第四十三條之一第一項規定，為被上訴人各次科以罰鍰十萬元，計十二份處分書，上訴人等於八十八年三月十五日繳納完畢，並向被上訴人補行申報並公告，就前段申報之義務，上訴人等業已有履行之實，並知悉自己有違法行為。故上訴人等主張既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為等語，顯有曲解法令之誤，實不足採等語，資為抗辯。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查申報事項要點第二條、第三條及第四條係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束對於違反該規定者，被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，及為協助所屬公務員認定事實，而訂頒之解釋性行政規則。該申報事項要點於不違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨及規範目的範圍內，自得適用之，首皆陳明。另依證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，系爭申報事項要點第三條第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。而依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中國貨櫃公司股票之證券商調閱之資料可知，取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，自為證券交易法第四十三條之一第一項及系爭申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人。上訴人主張彼等及上開公司間無意思聯絡云云，殊不足採。另按申報事項要點第三條規定，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其不問本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間有無意思聯絡或利用關係，徒以渠等持有公司表決權股份合計超過三分之一或在公司擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理，即認定其公司所取得之股份，應算入共同取得之股份，其公司為共同取得人，固與證交法第四十三條之一第一項所謂「共同取得」之立法意旨不盡相符，尤其持有公司表決權股份須超過二分之一，才能確保控制公司之行為，又監察人對公司業務並無主導權，該申報事項要點以持有公司表決權股份合計超過三分之一，或擔任過半數監察人作為認定可以控制公司之最低標準，亦有違實情。惟本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，例如渠等與本人感情不睦，不可能有意思聯絡或利用關係之情形外，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司會與本人取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而是否有特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關，故主管機關在無反證之情況下，依上開要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點無違證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。且被上訴人以乙○○與丙○○係兄弟，與甲○○係二親等姻親，有系爭申報事項要點第三條第二款所規定之關係，而認渠三人任代表人或負責人之公司係共同取得中國貨櫃公司股票，且上訴人與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，乃將渠等八十八年六月二十九日至七月七日累計取得之中國貨櫃公司股份予以合併計算，認已增加超過百分之一，其認事用法並無不合。另查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而該條第一項前、後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善之義務，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者，將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。綜上所述，上訴人違規之事實堪予認定，從而其未依系爭申報事項要點規定於所持股份變動後即向被上訴人申報，且於八十八年六月二十九日至同年七月七日止，增加持股九四三仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依系爭申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，自違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，被上訴人據依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處上訴人罰鍰，並無違誤，為判決基礎，因而將原一再訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
四、上訴人復於上訴意旨略謂：依查券易法第四十三條之一後段規定，其規定顯指「已經申報的事項如有變動」，應隨時補正，不包括自始未曾為共同取得申報之情形。蓋法律既然規定「補正」，顯然係針對「已經申報的事項」，始有補正的餘地。且已經為第四十三條之一第一項前段的申報（下稱「首次申報」）者，既然知悉其必須申報，即應知悉其變動時必須補正。未為首次申報者，極可能不知其必須申報，此時主管機關應就其未為首次申報加以處罰，始能促使其注意將來必須在變動時予以補正；若主管機關不針對未為首次申報者予以處罰，卻又任意解釋其後變動時均必須申報，否則將予以處罰，其對於當事人由於誤認而不知其必須進行首次申報，並且在不知情的情況下，繼續進行交易，而連續產生違法的情形所科處的罰鍰，法律上即有重大瑕疵。另查申報要點第九點規定，其明顯係被上訴人為達處罰人民之目的，擅以行政命令變更法律構成要件之違反法律優位原則行為。且原處分機關欲達前述處罰目的，應以修改法律方式為之，不應逕以證交法之立法意旨為由，擅自以行政命令變更法律之構成要件。本件上訴人等並無處分書所指之「八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸公司股份之行為」，又未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報，且原審卷內亦無任何證據可證明，上訴人等就處分書所指之「八十七年三月二十日之共同取得行為」，曾為共同取得之申報。另查證交法第四十三條之一第一項之「共同取得」要件，並無立法解釋其涵義，被上訴人遂自行發佈「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點」第三點，作為認定共同取得人之依據，惟查違反證交法第四十三條之一第一項之行為，依同法第一百七十八條第一項規定，將可處二萬元以上十萬元以下罰鍰，顯涉及人民財產權之剝奪，故依法律保留原則，該處罰之構成要件應以法律明定，或以法律有明確及具體授權之命令定之，此有釋字第三一三號解釋及釋字第三九四號解釋文所明揭。然原處分機關竟於法律未明白具位授權下，逕以主管機關地位，擅自發布前述涉及人民權利之申報要點，並據此處罰上訴人，明顯違反法律保留原則，已違法無效。另查，該申報事項要點亦非行政機關基於職權所發布之職權命令，因職權命令之發布，除須有組織法上之管轄權限及為執行某一特定法律所必要外，其內容須限於細節性及技術性之事項，此有釋字第三六七號解釋理由書及釋字第三六七號解釋文及第三六三號解釋文之肯認。然申報事項要點第三點第二款規定，竟可產生「限制或擴張受處罰行為人範圍」，明顯非前述之職權命令。另依最高法院二十九年上字第五○二號判例所揭之意旨，既系爭申報事項要點第三條第二款規定已違法無效，原審判決自不得據此認定上訴人等有共同取得行為，然原審判決竟就申報事項第三點第二款認定共同取得之規定，表示該款除不應擴張適用至行為人之配偶、未成年子女及三親等以內親屬持有之股票，否則於法有違外，該款其餘規定仍可採為認定共同取得之依據，卻未說明何以第三點第二款後段規定，仍未違反法律保留原則而有效。另查原審判決逕以上訴人等公司地址相近，即認定上訴人等間有共同取得之意思聯絡，然卻未說明如此認定之理由，即有適用法則不當及判決不備理由之違背法令事由。所謂意思聯絡，係指當事人間主觀意思之溝通及交流，而原處分、訴願決定及再訴願決定機關以地址相近之外在客觀事實，逕以推定當事人間有主觀之意思聯絡，顯違背經驗法則及論理法則。另投資為一專門事業，故各公司自含委託其所信賴之專門人員處理下單事務，若偶有委託雷同人員，亦非不能想像；且除前述五家公司外，萬眾投資公司、華格投資公司、萬翔投資公司、華愛投資公司等四家公司及乙○○均未委託同一人即何信應下單，如此怎能認定後幾家公司與前述公司有意思聯絡。且按證券股票交易，乃係一自由買賣市場，公眾皆知其交易行情時有波動。而上訴人等人均為獨立之投資公司，各自有為自身利益決定是否交易之權，若投資人認為某一時點為適當之進場時機而決定交易時，實際上不可能排除在同一時段進場，則同一時段內之價格相同或相似，乃極為平常。況市場價格及數量乃由市場決定，亦非可由上訴人等人可以控制，是由「委託買賣明細表」僅可看出某一時段之交易事實，並無法直接證明該時段內交易之行為人間，有共同取得之意思聯絡；若以此即率認當事人間有意思聯絡，則當時同時進場交易者，是否皆可斷定其有共同的意思聯絡，此顯違背經驗法則及論理法則。另查原審判決雖於理由欄內援引「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」中累計之交易數據，作為認定上訴人有意思聯絡之依據，然由原審所引之交易資料可知「中櫃之股票集團投資人買賣成交明細表」中累計之數字，僅為某一時段內單純數字之累計，依一般經驗法則可知，該累計之數字，與認定上訴人間是否有共同取得之意思聯絡並無任何直接因果關係，是原審判決主觀上額已先認定上訴人等為「共同取得人」，始將前述交易數量予以累計，再反推上訴人等有「共同取得之意思聯絡」，明顯違反證據法則。另查原審判決據上訴人等於八十八年三月十九日已為共同取得之申報行為，及上訴人乙○○及中櫃投資公司、銘揚投資公司、中友公司，於八十八年十月一日與前述公司共同申報並公告共同取得中櫃公司股票之事，逕推斷上訴人等八十七年三月二十日有共同取得中櫃公司股票之意思聯絡，惟查上訴人等前述二次八十八年所為之申報行為，係因被上訴人於八十八年處罰上訴人後，上訴人等為避免再受鉅額處罰所為之自保措施，此由一般經驗法則即可理解；然原審判決竟據此事隔一年後之為避免再受罰所為之申報行為，推斷上訴人等於八十七年三月二十日有共同取得中櫃公司股票之意思聯絡，實已違反證據法則。另查上訴人乙○○雖被起訴違反證券交易法行為，然上訴人乙○○被起訴之事實究竟是否與本案有關，或起訴書內所載之事實及證據，是否與事實相符，原審法院均無法調查，然原審判決竟據此尚在爭訟中，且不具任何證據力之「起訴書」，逕認上訴人等有共同取得之意思聯絡，亦明顯違反證據法則。另按證交法第四十三條之一第一項係規定，其使人民負擔之義務，應限於「申報」，而絕未包括「公告」。且不論由文義或論理解釋，「申報」的概念僅係要求人民對主管機關提供相關文件或資訊；此一行為義務，絕對不可能涵蓋「公告」。「申報」與「公告」之概念既然完全不同，主管機關卻肆意將「申報」的範圍擴大到「公告」，並進而使違反規定而未「公告」者，受到罰鍰的處罰。另系爭申報要點第六條及第七條亦顯然超過法律規定而要求人民負擔額外之義務，其對於違反此項「以報紙公告」的義務所科處的罰鍰，顯然完全欠缺法律上基礎。另查行政罰對人民之權利有重大之限制，是除有法律明白規定可按次連續處罰外，原處分機關即不得任意對行為人處以按次連續之處罰，以貫徹憲法保障人民基本權利之意旨，此見性質上同屬行政罰之健康食品管理法第二十四條第一項規定即可明瞭；惟本件證交法第四十三條之一及第一百七十八條拘無「並得按次連續處罰」之明文，足見被上訴人按次連續處罰，係無法律依據。且雖證交法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正」而被上訴人即據此逕認可按次處罰上訴人等；惟查該法律條文之構成要件雖為「隨時」，然證券市場變化萬千，隨時皆在交易，若均須隨時補正，顯無此必要，亦非證交法之立法目的，況隨時未提出補正申報，則依同法第一百七十八條規定須受到與未共同申報取得相同之處罰，是若貫徹該條文意旨，顯有違反比例原則且侵害人民財產權之嫌。且證交法四十三條之一第一項後段之法律效果，應同法條規定，僅須「隨時補正」即可，而第一百七十八條之處罰規定，應限於第四十三條之一第一項前段行為，如此始符合憲法保障人民權利意旨，是證交法第一百七十八條之處罰規定於立法上顯有疏漏。另查，被上訴人為使前述「隨時」之構成要件明確且便於執行，遂於申報事項要點第七條將「隨時」之構成要件，變更為「所持有股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百之一時」，應於事實發生之日起二日內公告且申報，惟查影響人民權利之處罰，其構成要件自應以法律定之，或以法律具體明確授權以命令訂之；是從證交法之條文不甚明確，被上訴人擅自決定以「百分之一」為申報之標準，亦欠缺法律之明確具體之授權等語。
五、本院查：（一）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三九四、五二二號解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報要點第二、三、四條等規定，違反證券交易法第四十三條之一第一項之之授權乙節，核無可採。（二）申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而反證並無特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關。故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。（三）原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，係依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，係屬原審依法取捨證據認定事實之職權行使，尚無上訴人所稱判決不備理由、違背經驗法則及論理法則之違法。查萬眾投資公司等關係公司，於民國（下同）八十七年三月二十日共同取得中櫃運輸公司股份累計達九、二二七千股，已超過中櫃運輸公司已發行股份總額百分之十（佔中櫃運輸公司當時已發行股份總額八
九、○○一千股之百分之一○．三七），並另於八十八年三月十九日登報公告自八十八年三月九日起至同年月十七日取得中櫃運輸公司股票二二、六一五千股，佔已發行股份總額百分之二五．四一，為共同取得人。乙○○於八十八年五月十三日買進中櫃運輸公司股票三○千股，成為新增之共同取得人。嗣前揭共同取得人於八十八年六月二十九日至同年七月七日止增加持股九四三千股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，此為上訴人等所不否認，被上訴人以上訴人等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，自無不合。上訴人違章行為於行為時即已成立，雖被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過百分之十之中櫃公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認上訴人等得以免責。原判決僅以上開公司持有中櫃運輸公司股份之累計數增加，作為上訴人等共同取得本件股票有意思聯絡之佐證，亦核屬其取捨證據之職權行使，尚難謂有違證據法則。（四）查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一申報義務時，均應分別科處罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項首段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向本會申報，而就其後持股異動未向本會申報而以違反後段之規定予以按次處罰者，將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。故條項後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」每一變動，共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違。本件被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等主張證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰，及主張未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯有誤解法令。（五）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項「．．．向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報事項．．．」之授權，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。此股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，核與該條項規定立法意旨無違，上訴意旨以公告之規定，超過法律規定而要求人民負擔額外之負擔云云，亦無足取。（六）關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，「隨時」係該法律條文之構成要件，惟若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定。核與母法規定意旨無違，上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則云云，亦非有據。綜上，原審維持原決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十五 日