最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六五四號
原 告 信東化學工業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 桃園市公所代 表 人 陳宗義右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年二月十七日八九府訴字第一二○五一○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣桃園縣環境保護局（下稱桃縣環保局）於民國八十七年四月二十四日查獲原告廠內列管之多氯聯苯變壓器三具未依固定包裝材料或容器盛裝，乃開單告發，並移被告限期原告於八十七年六月十五日前改善。原告逾限仍未改善，被告乃以其違反廢棄物清理法第十五條規定，據以裁處罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元，處分欄所印「處停工、停業」部分未刪除）。原告不服，循序訴經臺灣省政府八十八年四月九日八八府訴二字第一五○四八二號再訴願決定，以原處分書記載「處停工、停業、罰鍰」三者並列未明確及原處分處罰法條未明載行為時廢棄物清理法第二十五條「第二款」，將原決定、原處分撤銷，由被告另為處分。被告乃於八十八年四月二十一日桃市清字第八八○一九三五五號函附八十八年四月十五日第○二二○○八號處分通知單，以原告八十七年四月二十四日違反廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條第二款規定處罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：按原告所使用之變壓器中，經桃縣環保局認定應列管疑似含多氯聯苯之變壓器有三具，廠牌為新五洲，製造年月為六十九年八月，編號分別為六九三
九四、六九三九五、六九三九六。桃縣環保局稽查員八十七年四月二十四日至原告廠內查核列管之含多氯聯苯之變壓器三具儲存情形時，因原告廠內停電，原告廠區無人可資會同查核。稽查員逕行單獨至廠內進行查核，致誤以原告暫置於同一地點儲存室待檢驗同機型之非列管多氯聯苯之變壓器三具為列管之變壓器，因而認定原告違反廢棄物清理法第十五條規定未妥善貯存，乃向被告提出告發。此未經原告會同之事實，從稽查員於查核工作表第九點明確載明：「勘查當時該公司因停電無作業負責人會同等語」即可明證。原告於收到被告八十七年六月一日桃市清字第八七○一九○一八號限期改善函文通知時，即以申覆公文向被告說明在案，為慎重起見，並立即將未列管之三具變壓器固定包裝。一再訴願決定機關遽以錯誤之事實認定被告行政處分合法，顯有違誤。退萬步言，縱使對系爭三具變壓器是否為列管變壓器事實並未誤認，原告收到被告八十七年五月二十六日桃市清字第八七○二○○八○號函及八十七年六月一日桃市清字第八七○一九○一八號函通知限期改善通知時，立即依函文指示將原待驗系爭三具變壓器立即重新固定包裝，且於同年五月間委託財團法人工業研究院化學工業研究所（下稱工研院化工所）重行檢驗是否含多氯聯苯，同時將改善結果與工研院化工所檢驗未含多氯聯苯之事實向被告及桃縣環保局陳報在案。綜上所述可知原告已於法定期限內改善完畢，並通報業務主管單位在案。被告無視原告已遵其指示改善之情，亦未派員查明改善結果，竟草率以原告發單位告發之情，分別於八十七年五月二十六日、八十七年六月一日、七月二十三日命原告改善，同時於八十七年七月二十二日以原告未依限改善為由科以罰鍰，其認用法顯有不當。次查，桃縣環保局八十六年九月編印之「毒性化學物質多氯聯苯運作管理廠商說明會資料」，多氯聯苯之變壓器之辨識，如製造年月在七十一年十二月以前，列為疑似「多氯聯苯設備」（下稱 PCB設備）。為確知變壓器絕緣油是否含PCB ，必需逐台取樣分析。本件原告廠內所擁有系爭列管中與非列管中各三具變壓器內之絕緣油，經原告八十七年五月七日委託行政院環境保護署（下稱環保署）認可之代檢驗機構工研院化工所檢驗，檢驗結果六具變壓器絕緣油均未含PCB ，可證前開六具變壓器均為廢棄物清理法第二條第一項第二款所規定之一般事業廢棄物。原告對前開六具變壓器，確已依廢棄物清理法等相關法令妥善貯存，此有原告於八十五年八月二十日所拍攝照片可證，被告指稱原告違反同法第十五條及二十五條有關規定，顯有違誤。再查系爭經告發之三具變壓器出廠編號為六九六一○、六九六○八、六九六○九，製造年份為七十年九月。依桃縣環保局前開管制規定，為疑似「多氯聯苯設備」，但主管機關並未列有管制編號。系爭三具變壓器因係當日剛換下並待驗是否含多氯聯苯，縱令依法令在未解除列管前，仍應依法貯存。惟系爭三具變壓器既無列管編號，且事後經原告委託工研院化工所檢驗結果，確定未含PCB 成分。因此被告以原告未以固定包裝材料或容器密封盛裝，已違反環保署所訂行為時（下同）事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱方法及設施標準）第十條規定之事實，因而認定原告違反廢棄物清理法第十五條規定處以罰鍰，亦因系爭變壓器未含多氯聯苯而失其依據。訴願、再訴願機關以該三具列管疑似多氯聯苯之變壓器在尚未檢驗得知未含有多氯聯苯前仍有危險性，認定原告違反上開規定，顯係倒果為因。再者方法及設施標準係依廢棄物清理法第十五條授權而制定，依廢棄物清理法第二條第一項第二款所為之「有害事業廢棄物」定義，係指由事業機構所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。系爭變壓器並未含有害人體之多氯聯苯，故客觀上對人體並無發生任何危害之可能。系爭變壓器為疑似含多氯聯苯設備，既經事後證實未含多氯聯苯，即已無違反方法及設施標準第十條規定情形，被告及訴願、再訴願機關認定原告違法顯有違誤。又原告同時收到被告於八十七年七月二十三日桃市清字第八七○三一七三二號及00000000號函文，被告於上述第00000000號函通知原告應於文到五日內（原告於同年八月七日收到，五日期限即於同年八月十一日前）限期改善；惟同時卻於上述第00000000號函做相矛盾處分略以：原告未於八十七年六月十五日前改善完成，處罰鍰新台幣九萬元等語，該處分顯違法不當。末查，違反廢棄物清理法第二十五條第二款規定者，主管機關得處二萬元以上五萬元以下罰鍰。上述主管機關依同法第四條規定為縣（市）政府，被告桃園市公所為縣（市）政府下一層級之行政單位，依法自非適格裁處罰鍰機關。且第一次之處分即被告八十七年七月二十三日桃市清字第三一七三二號函及桃園縣政府八十七年二一五二一號之原訴願決定既經臺灣省政府再訴願決定撤銷，原處分已溯及既往自始不存在。被告自應重行履行限期催告原告改善，若原告未於所定期限內改善，始得依法裁處罰鍰，訴願、再訴願機關不察，自有違誤。更何況原告早於八十七年五月間收到原處分第一次函文通知時，已立即改善完畢，即使原告原有貯存不當情形，亦已遵通知補正。被告以原告未於八十七年六月十五日前改善完畢，因而論處罰鍰，認事用法顯失依據，請判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：原告廠內列管多氯聯苯舊變壓器三具，未作適當處置及未依規定固定包裝材料或容器盛裝，違反廢棄物清理法第十五條規定，經桃縣環保局稽查人員當場發現，依法告發。被告根據該局（八七）桃環四字第一八六六九號函及告發單，依廢棄物清理法第二十五條規定裁處罰鍰新臺幣九萬元，並無違誤。因告發單違反事項欄內及桃縣環保局執行廢棄物清理法查核工作紀錄表內違反事項欄記載請被告通知廠商於八十七年六月十五日前完成改善，被告遂以八十七年六月一日以桃市清字第一九○一八號函通知原告，限原告於八十七年六月十五日前完成改善。原告未依指示改正，亦未將改善結果向被告及原告發單位提口頭說明或書面報告，實有抗拒公權力之嫌。原告辯稱桃縣環保局派員到廠檢查時，適逢停電，因而無工作人員在場乙節，係強詞奪理之詞。查八十七年四月二十四日桃園縣政府告發單、桃縣環保局查核工作紀錄表及被告八十七年六月一日以桃市清字第一九一○八號函通知限期改正已通知原告，原告不能謂為不知。其除提出訴願外，迄無任何文書或口頭通知相關機關複檢，所述即無理由。至被告八十七年五月二十六日桃市清字第八七○二○號函與八十七年七月二十三日桃市清字三一七三二號所為處分，非屬同一案件所為之文書，原告誤為同一事件。前者係被告依桃縣環保局八七年五月十一日桃環四字第一四九六一號函處理有關原告工廠生產物品之資源回收標誌案事項之文書，與本件系爭三具變壓器案並無關係。末查臺灣省政府八十八年四月九日以八八府訴字第一五○四八二號再訴願決定因被告開具二一五二一號處分通知單時，未將該通知單之「處分欄中處停工、停業」兩項除去為由而撤銷原處分，非因告發處分違法，亦未對原告之違規事實撤銷，故被告於八十八年四月二十一日以桃市清字第二○四九三號通知原告另為處分，並於同日以桃市清字第一九三五五號函及○二二○○八號處分通知單通知原告限期繳納罰款，與上述再訴願決定意旨無牴觸，請判決駁回原告之訴等語。
理 由本件被告以原告廠內列管之多氯聯苯變壓器三具未依固定包裝材料或容器盛裝，為桃縣環保局於八十七年四月二十四日派員查獲告發，被告限期原告於八十七年六月十五日前改善。原告逾限仍未改善，被告乃以原告八十七年四月二十四日違反廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條第二款規定處罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元），固非全然無據。惟桃縣環保局列管轄內事業機構之多氯聯苯變壓器，係以變壓器製造年月份區分，認七十一年十二月以前製造者，可能受多氯聯苯污染，於取樣分析前，列為疑似「多氯聯苯設備」，均予以列管，有該局八十六年九月毒性化學物質多氯聯苯運作管理廠商說明會資料影本在卷可參。另環保署九十年九月二十一日（九○）環署毒字第○○五七一五五號函釋謂：「說明：‧‧‧二、八十九年十二月二十日本署修正公告規定，含多氯聯苯0.1%w/w 以上（即1,000ppm）之物質及製品為本署列管毒性化學物質。除已禁止製造、輸入、販賣，並禁止使用於食品業，其他用途則自九十年一月一日起全面禁止使用，但六十九年六月至七十一年十二月間產製之電容器因使用中無法檢驗者繼續使用至報廢；及試驗、研究、教育用多氯聯苯，不在此限。三、凡持有七十二年以前產製之變壓器者，需自行委託本署認可檢測多氯聯苯機構，檢測其內絕緣油多氯聯苯含量，如含多氯聯苯達0.1%w/w 以上（即1,000ppm）者，即為本署列管毒性化學物質，否則非屬列管毒性化學物質，無需依前揭公告規定辦理。若持有之變壓器係於七十二年以後產製者，免送檢測其多氯聯苯含量報告，即推定非屬本署列管多氯聯苯毒性化學物質。‧‧‧」是七十一年十二月以前製造之變壓器在取樣分析確未受多氯聯苯污染前，桃縣環保局將之全部列管。然經列管者，非即謂該變壓器含有多氯聯苯。本件原告於八十七年四月二十四日桃縣環保局查獲後，即於八十七年五月二十七日將該公司所有新五洲電機製造編號六九三九四、六九三九五、六九三九六號（六十九年八月製造）及六九六○八、六九六○九、六九六一○號（七十年九月製造）六具變壓器送請經環保署環署環檢字第○○二號認可之工研院化工所檢驗結果，均低於其偵測極限1.0ug/g（相當於ppm），有該所八十七年六月十五日出具之R-87-2167 號檢驗報告影本在卷可稽。系爭經查獲之變壓器，其製造號碼原處分及桃縣環保局之告發單、查核工作紀錄表均未記載，然被告及訴願機關桃園縣政府暨再訴願機關均未否認送驗之變壓器含經查獲之變壓器。系爭查獲之變壓器如經檢驗所含多氯聯苯量低於公告量，自非屬環保署列管之毒性化學物質，依廢棄物清理法第二條第二項規定，不在廢棄物清理法規範之有害事業廢棄物範圍，無庸依方法及設施標準貯存。桃縣環保局將七十一年十二月以前製造之變壓器一律以疑似「多氯聯苯設備」列管之措施，似無法令依據。事業機構未依其列管，按有害事業廢棄物貯存方法貯存，欲依廢棄物清理法關於有害事業廢棄物規定對之處罰，仍以該廢棄物確屬有害者為要件。本件原告縱未依列管要求，以有害事業廢棄物貯存方法貯存，該廢棄物如經證明非屬有害事業廢棄物，即無違反依廢棄物清理法第十五條授權訂定之方法及設施標準第十條可言，被告以原告違反桃縣環保局之列管，即認原告違反上開規定，依廢棄物清理法第二十五條第二款規定裁處，尚有可議，訴願、再訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告執此指摘，為有理由，應將再訴願定決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告詳查經查獲之變壓器所含多氯聯苯是否超過環保署列管標準，另為適法處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 蔡 進 田
法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十二 年 十二 月 一 日