最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六五九號
上 訴 人 子○○
庚○○丑○○辛○○癸○○壬○○丙○○○乙○○戊○○丁○○己○○共同訴訟代理人
吳尚昆 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 甲○○
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 朱立倫
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 陳宗仁右當事人間因確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國九十一年八月二十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第四三五一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人等在原審起訴意旨略以：本件參加人桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理公八公園預定地需要，乃檢具徵收土地計畫書及相關書圖，報經臺灣省政府民國七十八年四月十八日七八府地四字第一四七九四四號函核准徵收桃園縣桃園市○○○段五三四—四地號等二十一筆土地，合計面積一．一九一四公頃，經參加人桃園縣政府以七十八年四月二十七日七八府地用字第五五二八五號函公告徵收，公告期間自七十八年四月二十七日起至七十八年五月二十七日止，於公告期滿後，桃園縣政府即以七十八年五月三十一日七八府地籍字第七八八二八號函通知土地所有權人於七十八年六月六、七日領取地價補償費在案。嗣上訴人等主張桃園縣政府並未依法於公告期滿後十五日內發放徵收補償費完竣，亦未辦理提存，主張本件徵收土地核准案應已失其效力，於八十八年八月十七日向桃園縣政府主張徵收失效，桃園縣政府函復並未喪失徵收效力。上訴人等不服，向臺灣省政府提訴願，經臺灣省政府訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，其理由略為桃園縣政府應先將上訴人等所為徵收失效部分之主張請求，函由徵收准駁機關核復後再行副知訴願人始為妥當。桃園縣政府將上訴人等主張徵收失效案報請被上訴人核示。於被上訴人調查事實期間，上訴人等另以八十九年十一月十三日申請書，向被上訴人請求確認系爭徵收案無效，上訴人等不服被上訴人於渠等請求後於三十日不為確答，遂提起本件行政訴訟。按臺灣省政府七十八年四月十八日以七八府地四字第一四七九四四號函核准徵收上訴人等所有之土地，並經桃園縣政府七十八年四月二十七日以七八府地用字第五五二八五號函公告在案，惟桃園縣政府並未依法於公告期滿後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣，所謂「發給完竣」必須市或縣（市）主管機關將補償地價及其他補償費額於應受補償人之住所地發放於應受補償人，始生「發放完竣」之效，倘僅通知應受補償人到場領取，因應受補償人並無到場領取之義務，尚不能謂已經「發放完畢」。本案被上訴人並未於上訴人等受補償人之住所地發給補償費，僅通知應受補償人到場領取，並不得謂「發給完竣」。故本案被上訴人未於十五日內發放補償費完畢，亦未提存，該徵收案從此失其效力。又「失其效力」，乃自始、確定、當然的失其效力，並不能因其後之行為而使失效之徵收案回復效力，故徵收公告十五日後縱使被上訴人將補償費予以提存，亦不能使已失效之徵收案回復其效力。上訴人等之土地因該無效之徵收處分而禁止移轉登記及設定負擔，權益嚴重受損，且此項侵害得以本件確認判決除去，即上訴人等應有即受確認判決之法律上之利益。爰請求確認臺灣省政府七十八年四月十八日七八府地四字第一四七九四四號函關於桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公八公園預定地）徵收案對上訴人等人之土地所為之核准徵收處分無效等語。
二、被上訴人則以：按徵收土地補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言，與行政處分之「無效」尚屬有別。則上訴人等請求確認本徵收核准案對於系爭土地失其效力之主張，即不適法。查地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十七條有關補償費提存之規定，並未限定提存期限，市縣政府就核發之地價及補償費縱未辦理提存，但應受補償之當事人非不得向核發單位領取，並不影響土地徵收之效力。又行政院五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領，此項提存期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響。綜上所陳，上訴人等主張為無理由，應予駁回等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行政訴訟中確認訴訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、及確認已解消之行政處分違法等三種類型為限，此觀行政訴訟法第六條規定甚明。就中所稱「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，為行政程序法第一百十一條所明定。至若徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第一一○、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋：「法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言。蓋徵收處分公告後，依行為時土地法第二百三十條規定，需用土地人得為種種行為，如進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等，為不使該行為之法效果受影響，故採向後失效之見解。因此土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給，致徵收處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。上訴人等主張失效應屬無效之一種型態，純係一己主觀之見解，尚非可採。從而上訴人等對被上訴人內政部訴求確認系爭土地之徵收處分失效，自非適法。並敘明上訴人等其他有關徵收失效之實體上主張，則無庸予以審究。而上訴人等是否仍得依其他行政確認訴訟種類或民事訴訟程序，訴求救濟，另屬他事等情，為其判決之依據。
四、本院按：行政處分本身並非法律關係，其係創設、變更或消滅法律關係之原因。故行政處分完成後，產生法律關係之創設、變更或消滅之結果。本件原台灣省政府核准本案土地徵收之處分，並由桃園縣政府於七十八年四月二十七日依法公告徵收後，上訴人等並未聲明不服，該處分已確定在案。是徵收之行政處分已因執行完畢而不存在。所存在者為該行政處分所創設存在兩造間之公法上之徵收法律關係。嗣上訴人等主張被徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力。所謂徵收失其效力，係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，因徵收處分已執行完畢而不存在，故所稱失其效力係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。次按原核准機關函覆上訴人等「不生徵收失效情事」，僅屬就徵收案表明是否失效之意見而已，並非行政處分，尚難提起撤銷訴訟，此為本院最近一致之見解。是以，上訴人等以未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起確認之訴，似應依行政訴訟法第六條第一項規定，確認兩造間之徵收法律關係不存在，而非請求確認本案原徵收處分無效，原判決認上訴人等訴請確認原徵收處分無效，並非適法，自屬有據。且原審審判長於言詞辯論期日，就失效與無效意義是否相同？行政處分無效判斷基準為何？加以闡明，上訴人等在原審亦有律師為其訴訟代理人，足認已妥適行使闡明權。從而原判決駁回上訴人等之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 蔡 進 田
法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日