最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六八三號
上 訴 人 高雄縣燕巢鄉公所代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺灣鎳業股份有限公司代 表 人 乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月二十四日高雄高等行政法院九十一年度簡字第一六六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
壹、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第二百三十五條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要。例如：對於行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件所表示之法律見解與其他高等行政法院所表示之見解互相牴觸者。上訴主張被上訴人所執廠外清理申報單及高雄縣燕巢鄉垃圾掩埋場（下稱燕巢掩埋場）出具之計費單，未經中央主管機關行政院環境保護署（下稱環保署）事先認可，非行為時（下同）事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱方法及設施標準）第五十條第二項規定所稱中央主管機關認可之文件，涉及該規定適用範圍之法律見解爭議，此項爭議原審法院九十一年度簡字第一六二、一六三、一七一號判決與原判決見解互相牴觸，揆諸首開說明，本件所涉及之法律見解具有原則性，應許其上訴，合先說明。
貳、本件上訴人主張：被上訴人未依規定先與燕巢掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘環保企業有限公司（下稱崑銘公司）清運至該掩埋場處理，顯違反廢棄物清理法第十五條暨方法及設施標準第五十條第二項規定，應依廢棄物清理法第二十四條規定處分等語。
叁、被上訴人則以：行為時廢棄物清理法第十五條僅授權中央主管機關得於事業廢棄
物之貯存、清除或處理方法及設施，範圍內制訂行政命令。環保署制定之方法及設施標準第五十條第二項規定係規範事業機構在何種情形，始得委託廢棄物清除處理機構清除、處理，與廢棄物之清除、處理之方法或設施無關，顯逾越前開法律授權，違反憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款所揭示之法律保留原則，且與廢棄物清理法第十三條第一項第三款關於事業機構如何委託清除、處理機構清除處理規定牴觸。依廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，事業機構僅須與清除機構簽約並給付清除費用即可，而由清除機構自行將處理費用交付處理機構，或若事業機構委託同時有清除及處理執照之處理機構處理時，亦僅付一次費用即可。然依方法及設施標準第五十條第二項規定，事業機構除與清除機構簽約外，尚須與處理機構簽約，勢將給付二筆費用，加重人民之負擔，自屬無效。另依上開標準第五十條第二項規定，得以取得中央主管機關認可文件之方式辦理。本件卷附廠外清理申報聯單及燕巢掩埋場開立之計價單，足證該掩埋場對於被上訴人產生之事業廢棄物有收受事實，與委託清除機構崑銘公司受核准最終處置地如無不符，則難謂與方法及設施標準第五十二條第二項規定管制事業廢棄物最終流向之立法意旨不合。且觀環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號函釋，同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」，本件之處理機關即燕巢掩埋場屬執行機關，其開具之計價單之「收費憑證」，並無不同。上訴人及訴願機關不認其為「中央主管機關認可之文件」，相互矛盾，為此訴請撤銷訴願決定及原處分。
肆、原判決以：按「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」為廢棄物清理法第十五條及第二十四條所明定。次按「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第十五條規定定之。」「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」方法及設施標準第一條暨第五十條第二項定有明文。廢棄物清理法第十五條乃同法第二十四條行政罰之構成要件，即所謂空白處罰規定。憲法第二十三條及中央法規標準法第五條固規定，限制人民之基本權利，應以法律定之，然上述法律不限於形式意義者。干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，基於法律授權之法規命令亦得為之。且法律之授權雖應明確，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定，明確與否不能僅就字面解釋，應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷。廢棄物清理法之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以管制事業廢棄物之清除處理行為，達成改善環境衛生、維護國民健康之立法目的。而廢棄物清除處理之方法、設施標準，不僅牽涉專業知識，更涉及國內外整體經濟社會條件與結構之判斷，具高度專業性與不確定性，不宜強由法律鉅細靡遺規範，而應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。本件有關違反事業廢棄物清除處理之行政處罰，廢棄物清理法第二十四條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第十五條授權行政機關訂定者僅係事業廢棄物清除、處理之方法、設施標準，不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術性事項，需藉由行政機關以專業知識加以補充。廢棄物清理法為授權母法，觀諸該法第一章第一條之立法目的、第二條有關事業廢棄物之定義規定，第三章事業廢棄物之清理規範，第四章公、民營廢棄物清除、處理機構之管理規範，均屬原則性之重要規定，足以特定授權子法即方法及設施標準之目的、範圍與內容，進而符合司法院釋字第三一三號、四○二號解釋理由書授權明確性之意旨。是方法及設施標準第五十條第二項有關事業機構委託清除或處理機構清除、處理事業廢棄物，須分別與該清除、處理機構訂立契約之規定，乃主管機關環保署，於符合授權明確性之前提下，考量國內整體社經環境，為求確實管制事業廢棄物而補充規定者，亦屬事業機構清除、處理事業廢棄物程序之一環，此參卷附環保署八十九年八月十七日（八九）環署廢字第○○四四一五五號函釋：「．．．二、事業機構依廢棄物清理法第十三條第一項第三款及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定委託清除、處理事業廢棄物時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理，其目的係要求事業機構與清除機構及處理機構分別簽約，且未來清除費用與處理費用分別交付，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端。．．．」自明，而無悖於母法之授權意旨與立法精神。又授權命令是否合法，尚須符合比例原則。基於環境法「污染者負責」之法理，環境污染者應避免、減輕或排除對其所可能造成之環境污染或負擔，並對已處理而仍殘餘之負擔或污染，應由其付出一定費用供處理，使其對環境之危害降至最低或被排除。是以事業機構就其追求利潤所產生之各種廢棄物，既屬最為了解其原料、製程及處理方式，自應採取積極防制之態度，至少應負有高度配合管制法規之義務，以避免政府被迫片面進行污染防制。方法及設施標準第五十條第二項規定，事業機構須先與廢棄物處理機構簽訂書面契約或取得中央主管機關認可之文件，始得自行或委託清除機構清除廢棄物至該處理機構進行處理，其規定目的依上開環署廢字第○○四四一五五號函釋之說明，係為避免清除機構收取之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端。此乃鑑於基層環保執法單位能力有限，為確實執行廢棄物清理法之相關規範，須有賴事業機構協助監督廢棄物清除處理之程序。方法及設施標準第五十條第二項為達成該目的所採取之手段，即事業機構須先與處理機構訂約或取得中央主管機關認可之文件，方得進場處理，均未對事業機構權利行使造成重大限制，而其違反之法律效果亦僅科處二千元以上一萬元以下之罰鍰，亦屬合理，難謂有違比例原則。被上訴人主張上開規定違反法律保留、法律優越及比例原則等，固非可採，惟方法及設施標準第五十條第二項，係規定事業機構若未與處理機構先行訂約，則須取得中央主管機關認可之文件，方得將事業廢棄物運至處理機構處理，否則科處罰鍰。姑不論「中央主管機關認可之文件」之要件是否賦予行政機關過廣之裁量權限，而有違反法明確性之虞，另審視環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第○○一七九八八號函釋，同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」；及八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函釋，對屏東縣環保局所檢附之垃圾衛生掩埋場或焚化場同意進場處理證明文件，如係直接出具予產生事業廢棄物之事業機構者，亦同意其為「中央主管機關認可之文件」，則環保署何以於九十年十一月二十二日（九○）環署廢字第○○六九三○八號函釋，對同屬地方自治團體之行政機關即上訴人所屬掩埋場開具之計價單及蓋有該機關進場確認戳章之廠外清理申報聯單，一方面承認「申請聯單加蓋進場確認戳章」係屬確已送交處理機構處理之證明，另方面卻對上開具有官方確認效力之文件不予認可？而徒以該文件乃事後證明，與方法及設施標準第五十條第二項規定要求委託處理前即須簽訂同意處理之承諾文件有異為由，置方法及設施標準第五十條第二項規定乃在管制事業廢棄物最終流向之訂定意旨於不顧，足徵環保署為此區別，顯無正當理由。上開環署廢字第0000000號、第0000000號等函釋，係以闡明法規之含義為主旨，性質上屬於解釋性行政規則，原則上固僅對內發生效力，然解釋性行政規則既為行政實務所依循，行政機關如無正當理由，自不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而構成行政自我拘束原則，是環保署否認上開計價單及「申請聯單加蓋進場確認戳章」為中央主管機關認可之文件，即違反行政自我拘束原則，顯非妥適。從而，本件上訴人以被上訴人所取得燕巢掩埋場之計價單及申請聯單加蓋進場確認戳章，並非中央主管機關認可之文件為由，遽認被上訴人違反廢棄物清理法第二十四條規定，科處被上訴人罰鍰，難謂適法。又依司法院釋字第二七五號解釋，行政罰雖不以故意為必要，仍須以過失為其責任條件。廢棄物清理法第二十四條之處罰規定，係對事業機構違反作為義務所為之制裁，該作為義務依據同法第十五條授權規定，係指方法及設施標準所制定之規範。被上訴人既已執有燕巢掩埋場開立之計價單及申請聯單加蓋進場確認戳章等文件，則被上訴人以其所執上開文件應屬中央主管機關認可之文件，故其委託清除機關運送事業廢棄物至處理機關處理，應屬正當等，實非無據。縱認被上訴人未於委託處理前取得同意處理之承諾文件，僅取得事後證明事業廢棄物最終流向之文件，亦足認被上訴人就上訴人所抗辯未取得「中央主管機關認可之文件」，即進場處理事業廢棄物之違規事實，並無故意過失。本件被上訴人就上訴人所指稱違規事實，欠缺主觀可歸責性，上訴人自不得科處被上訴人罰鍰，上訴人未見及此，猶科處被上訴人罰鍰六千元，顯屬違法等為其判斷之基礎，並說明其證據之取捨，而認被上訴人之訴為有理由，將訴願決定及原處分均予撤銷。
伍、本院查：（一）、按「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」分別為行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條所明定。次按「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第十五條規定訂定之。」「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」方法及設施標準第一條暨第五十條第二項定有明文。本件高雄縣政府環境保護局於民國九十年五月二十二日在上訴人所屬燕巢掩埋場稽查時，查獲被上訴人未依規定先行與處理機構即燕巢掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至該掩埋場處理，違反行為時廢棄物清理法第十五條、第二十四條規定，乃開立告發單並移送上訴人據以科處被上訴人新臺幣六千元罰鍰。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。原判決以前揭理由，將撤銷訴願決定及原處分，固非無見，惟查環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號及八十九年八月十七日（八九）環署廢字第○○四四一五五號函稱：方法及設施標準第五十條第二項規定之目的，係要求事業機構與清除機構及處理機構分別簽約，且未來清除費用與處理費用分別交付，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端等語，係關於該條項規定須與清除機關及處理機關分別定約部分之目的，該條項尚規定於委託廢棄物清除、處理機構或執行機構清除、處理時，應「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，亦即須於委託清除、處理前，與處理或執行機關簽約或取得中央機關認可之文件。其要求事業機構事前訂約或取得認可文件之目的除避免事業機構或其委託之清除機關意圖違規傾倒廢棄物，於運送途中經查獲時藉口將送往合法之處理或執行機構，所生稽查困難及廢棄物最終流向之管制漏洞外，處理或執行機構亦可事先審核，以避免事業機構將有害廢棄物與一般廢棄物混合，致影響環境，並可事先預估處理或執行機構如掩埋場何時達飽和狀態，而評估、規劃是否另闢掩埋場等，此係管制廢棄物之清除、處理行為所須，該規定未逾母法之授權。是中央主管機關環保署所認可之文件，如環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第0000000號函認可之隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證、八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函認可之垃圾衛生掩埋場或焚化場直接出具予產生事業廢棄物之事業機構之進場同意，均係事業機構於清除、處理時，事先取得處理、執行機關同意處理之文件，與前開規定意旨符合。本件被上訴人所提加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單及燕巢掩埋場開立之計價單，前者記載廢棄物之內容，由事業機構（被上訴人）蓋章後隨該事業廢棄物交付清除機構（崑銘公司），並由清除機構清除後於其上蓋章後隨該批廢棄物交付處理機構（燕巢掩埋場），處理機構則於收受該批廢棄物無誤後於其上蓋章，僅為事業廢棄物如何處理之流程資料，其上所加蓋「進場確認戳章」則為已送交處理之憑據。後者則為被上訴人所委託之崑銘公司將廢棄物運至燕巢掩埋場磅重後之計費繳費證明，均係被上訴人委託清除處理後之文件，環保署九十年十一月二十二日（九十）環署字第○○六九三○八號函不予認可，與方法及設施標準第五十條第二項規定並無不合。原判決以環保署前開第0000000號、第0000000號函，既認可隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證及垃圾衛生掩埋場或焚化場同意進場處理證明文件，基於行政自我拘束原則，不得否認上開計價單及申報聯單加蓋進場確認戳章為中央主管機關認可之文件，顯有違誤。又如前所述，依方法及設施標準第五十條第二項規定，於委託廢棄物清除、處理機構或執行機構清除、處理時，應「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，本件被上訴人既未與處理或執行機構簽訂書面契約，亦未事先取得經中央主管機構認可之文件，違反行政法上之作為義務，依司法院釋字第二七五號解釋，推定為有過失，原判決認被上訴人為無過失，與上開解釋意旨相違，上訴人執此指摘，非無理由，應將原判決廢棄。上訴人於原審主張方法及設施標準第五十條第二項規定逾越廢棄物清理法第十五條之授權，違反憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款所揭示之法律保留原則，業據原判決指駁如前，核無違誤。另廢棄物清理法第十三條第一項係規定事業廢棄物之清除處理方式之分類，其中第三款僅規定事業機構可委託何種機構清除處理，而對於如何委託清除、處理則由同法第十五條授權中央主管機關規定。該法第十三條第一項第三款規定之委託清除、處理方式有三：一、委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理。二、經執行機關同意，委託其清除、處理。三、委託目的事業主管機關設置之處理設施清除、處理。依上規定可知，執行機關及目的事業主管機關設置之處理設施，方能同時受託為清除及處理廢棄物，一般清除或處理機構僅能各就清除或處理工作受託辦理。是委託清除機關清除外，須另委託處理機關處理，其清除與處理當分別計費，方法及設施標準第五十條第二項規定事業機構交付清除機關清除前，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽約，與廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定尚無牴觸，亦未增加事業機構之負擔。本件被上訴人違反方法及設施標準第五十條第二項規定，上訴人依廢棄物清理法第二十四條規定，裁處六千元罰鍰，於法無違，訴願決定予以維持，亦無不合，（二）綜上所述，原判決認事用法，尚有未合，上訴意旨指摘原判決於法未合，求予廢棄，非無理由，自應將原判決廢棄；而被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，爰由本院自為判決駁回被上訴人在原審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 家 惠法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日