最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六一七號
上 訴 人 乙○○訴訟代理人 李後政律師被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 丙○○被 上訴 人 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 甲 ○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年九月三十日臺北高等行政法院九十年度訴字第四五○五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張略以：依司法院院字第二七○四號解釋、司法院釋字第四二五號、釋字第一一○號解釋、釋字第五一六號解釋，除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給，否則徵收土地核准案，即應失其效力。另參照最高行政法院九十年度判字第二一二號判決、九十年度判字第二○五號判決意旨及土地法第二百二十七條規定，本件被上訴人新竹縣政府係於民國七十八年四月十日以府地籍字第四四一八號公告，徵收上訴人所有坐落新竹縣○○鎮○○○段二四五之七七地號土地（下稱系爭土地），按徵收之七十七年度公告現值補償上訴人，系爭土地既已於七十八年四月十日公告徵收，依據前開說明，自應於公告三十日期滿後十五日內發放補償費，公告期滿日期為七十八年五月十日，發放補償費期限應至七十八年五月二十五日為止，上訴人雖以系爭土地公告現值偏低為由。數度提出異議，被上訴人已於七十九年二月十五日以府地價字第七五三○六號函駁復。該駁復為行政處分，雖上訴人表示不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，經改制前行政法院於八十年六月十四判決上訴人之訴駁回，全案關於補償金額之爭議至前開判決送達之日起確定，被上訴人新竹縣政府更應於合理期間之十五日內通知上訴人領取補償費，如上訴人拒絕，被上訴人應於次日辦理提存，惟被上訴人竟於八十一年三月十九日始辦理提存，又本件經上訴人向監察院陳情，經監察院調查結果，於八十一年三月二十日以（八一）監台審字第四九九函覆意旨觀之，足徵本件被上訴人新竹縣政府確有提存遲延情事。為此請求確認被上訴人新竹縣政府以七十八年四月十日府地籍字第四四一八號公告，就上訴人所有系爭土地所為之徵收處分，自七十九年三月三日至遲應自八十年七月十五日起失效等語。
二、被上訴人即新竹縣政府則略以：系爭土地係交通○○○區○道○○○路局辦理北部第二高速公路工程竹東鎮路段用地範圍土地，該徵收案依據前臺灣省政府七十八年三月六日府地四字第三一二一五號函轉奉行政院函示核准徵收，並經被上訴人以七十八年四月十日府地籍字第四四一八號公告徵收，公告期間為七十八年四月廿五日起至七十八年五月廿四日止；並於七十八年五月廿二日以七八府地籍字第六九五九號函，通知各業主於七十八年六月五日至同年月七日止領取更正後金額之補償費，其徵收公告、更正公告現值及發價通知程序皆已完成。本案縱有如上訴人所指通知未送達之情事，惟渠業於七十八年六月十日向國公局北部第二高速公路工程處陳情，主張系爭土地地價補償費每平方公尺新台幣三二四元，與鄰地相較偏低，可見上訴人對於補償費領取事宜至遲已於此時知悉；隨時可以領取補償費，而上訴人之徵收補償費於八十一年三月十九日始提存於法院，上訴人仍可隨時領取，足証通知是否確已送達上訴人，並不影響上訴人對本案補償費領取事宜等語，資為抗辯。
三、被上訴人交通○○○區○道○○○路局亦略以：系爭土地為其辦理北部第二高速公路工程用地，經報奉行政院七十八年三月二十七日函准予徵收，並准予特許先予使用，嗣經被上訴人新竹縣政府於七十八年四月十五日公告徵收確定，並通知業主發放補償費。上訴人當時未具領，被上訴人新竹縣政府乃依提存法院，並囑託登記為國有，其為管理機關，已完成徵收法定程序，沒有失效問題。渠為系爭土地之管理機關，非行政處分機關，上訴人將其列為被上訴人，顯有未合等語置辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。本件徵收案係前臺灣省政府奉行政院七十八年二月廿七日台（七八）內地字第六七七一九八號函核准徵收，即徵收處分之核准機關為行政院，是本件徵收處分為行政院核准函，而非新竹縣政府之徵收公告，又被上訴人新竹縣政府僅為該徵收處分之執行機關。上訴人申請確認徵收失效即徵收關係不存在，自應類推適用行政程序法一百十三條第二項向徵收核准機關請求確認，而非對被上訴人新竹縣政府請求確認。即在行政訴訟之確認訴訟，除應以否認之機關為被告外，亦必需該否認之機關為原處分機關，始具有被告之適格。是以，本件上訴人逕以非徵收關係當事人之新竹縣政府以及需地機關國公局為被告，逕行提起本件之訴，被告適格自有欠缺，且亦不合乎確認訴訟之訴訟要件。原審因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張參照最高法院四○年度臺上字第一八二七號判決、七十八年度臺上字第七七四號判例意旨，本件既以否認本件徵收失效之新竹縣政府、交通部國道高速公路公路局為被上訴人，未同時以核准機關之行政院為被上訴人，起訴請求確認徵收失效，並無當事人適格問題。依照行政程序法第一百十三條之規定，行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。與徵收應以核准機關或補償機關為原處分機關無關。又本院五十九年度判字第二一二號判例業已不再援用，是否可為原判決之依據，尚有疑義。再者，參照目前尚屬有效之司法院院字第六一七號解釋意旨，亦認為應由補償機關為徵收機關。原判決認為「土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。」惟本件徵收業已由新竹縣政府辦理徵收補償之提存，是否仍可謂被上訴人新竹縣政府與上訴人間無任何關係？不無疑義等語。然查本件系爭土地徵收時，土地法第二百二十二條、第二百二十三條規定，徵收土地由行政院核准之或由省政府核准之。又「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」、「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。」同法第二百二十五條、第二百二十七條亦定有明文。且司法院釋字第四二五號解釋係謂「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第二百三十三條明定補償費應於『公告期滿後十五日內』發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守。內政部中華民國七十八年一月五日台內字第六六一九九一號令發布之『土地徵收法令補充規定』，係主管機關基於職權，為執行土地法之規定所訂定，其中第十六條規定：『政府徵收土地，於請求法律解釋期間，致未於公告期滿十五日內發放補償地價，應無徵收無效之疑義』，與土地法第二百三十三條之規定未盡相符，於憲法保障人民財產權之意旨亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應不予適用。」故本號解釋是闡明徵收應遵守之程序及補償費發放期間規定之效力，並未涉及徵收補償請求權一事。從而，原審認以本件徵收案係前臺灣省政府奉行政院七十八年二月廿七日台（七八）內地字第六七七一九八號函核准徵收，即徵收處分之核准機關為行政院，被上訴人新竹縣政府僅為該徵收處分之執行機關。上訴人申請確認徵收失效即徵收關係不存在，自應類推適用行政程序法一百十三條第二項向徵收核准機關請求確認，而非對被上訴人新竹縣政府請求確認。上訴人逕以徵收處分之執行機關新竹縣政府以及需地機關交通○○○區○道○○○路局為被告，逕行提起本件確認之訴，當事人適格自有欠缺，原審因而駁回上訴人之訴。揆諸前開規定與說明，尚無違誤。況查原判決已就本件爭點即上訴人提起之確認徵收處分失效之訴訟，是否合於行政訴訟法第六條之規定；本件確認訴訟是否具備「即受確認判決之法律上利益」；本件徵收處分為何？上訴人應以何機關為被告請求確認徵收處分失效，當事人是否適格各節，明確詳述其得心證之理由。並與前開系爭土地徵收時土地法規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。末查原判決並未適用本院五十九年度判字第二一二號判例，上訴人以本院五十九年度判字第二一二號判例業已不再援用，質疑是否可為原判決之依據，容有誤會，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日