最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六二七號
上 訴 人 乙○○被 上訴 人 經濟部代 表 人 甲○○右當事人間因礦業法事件，上訴人對於中華民國九十一年九月十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第五八七九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）上訴人之前手高謝阿桂依礦業法施行細則之規定，於民國（以下同）八十年間依法申請展限本件採礦權，經前臺灣省礦務局（下稱礦務局）受理在案，有八一礦行一字第九一八五號函可稽，並經礦務局二度去函內政部營建署陽明山國家公園管理處（下稱陽明山公園處），表明倘陽明山公園處無使用系爭礦區之需，礦務局將依法辦理准許展限礦業權之意旨，有八三礦行二字第一二五三一號函及八三礦行二字第一五八七○號函可憑。由於陽明山公園處未表示系爭礦區有使用之需，故礦務局准許系爭礦區採礦權展期至九十年一月三十日，並通知高謝阿桂依法繳納各期礦區稅，上情亦有八五礦行二字第三九○○四號函及八五礦行二字第四○三二一號函可證。由上可知，陽明山公園處及礦務局等主管機關，早於七十七年及七十八年間即明知系爭礦區土地係位於陽明山國家公園特別景觀區及所謂高度環境敏感地帶，猶依法核准上訴人之礦權展限，現上訴人於九十年一月十九日以系爭礦區採礦權有效期限於九十年一月三十日屆滿，申請展限，在相同時空背景下，被上訴人竟未依礦業法之相關規定准予展限，逕為駁回之處分，已屬違法。倘原審認前次准許展限之行政處分容有瑕疵，惟上訴人對系爭礦權之存續已產生信賴關係，現被上訴人之事後矯正，將因此增加上訴人之負擔，被上訴人即不得任意為之。如原審認行政機關基於公益較個人信賴利益具有優先性，而將本件授益處分撤銷，亦應補償上訴人所受損害。現被上訴人駁回上訴人展限之申請，亦完全未補償上訴人早先信賴行政行為所造成之損害，自非適法。（二）因本礦區已設定礦業權在先，而陽明山公園處多年來未表示有使用之需，則上訴人依法自有信賴續租使用系爭礦區之權利，本件被上訴人所屬礦務局受理上訴人之申請案後，未詳查上訴人所領礦區因受陽明山公園處之限制，致無法正常開採之情事，並不違反行為時礦業法施行細則第五十六條第一項第三款之規定，且又未援引礦業法第八十一條第三款及國家公園區域內礦業案件處理準則第九條規定，建請陽明山公園處基於本礦區已被劃入陽明山國家公園大油坑計畫之特別景觀區用地需要，並為免影響該地區之完整發展等不宜同意展限，將系爭礦區依法申請劃定為「禁採區」，並合理補償上訴人之損失，方為正本清源之道，原審竟認定上訴人所屬礦區未符礦業法施行細則第五十六條第一項第三款規定，即無繼續開採經營價值而駁回上訴人之訴，自有適用法規不當之違法。
（三）陽明山公園處以八十八年十月二十九日管陽企字第七六一○號函告被上訴人所屬礦務局，表示系爭礦區業於國家公園區域內礦業案件處理準則發布施行前完成協調辦理礦業權者之損失，並已將地上農作物暨建築物處理費及地上建築物自動拆遷獎勵金一併補償乙節，實則，該地上物補償係上訴人為配合臺北市政府舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷暨違章處理辦法規定辦理，並非陽明山公園處主動編列預算對系爭礦區之地上物補償。至有關補償上訴人所領採礦權問題，已據陽明山公園處同意「依法另案辦理」，亦有八十七年五月二十八日第三次會議紀錄可憑。正因上開補償並未涉及上訴人礦業權之拋棄及撤銷，上訴人之礦業權應受存續保障，故經礦務局先後通知上訴人准予恢復開採，並應辦理礦害預防措施，有被上訴人所屬礦務局八十八年礦害預防檢查監督結果通知表及八八礦局行二字第○○九九九九號函可稽。詎料，原審無視上開有利於上訴人之事證，且未詳查系爭礦權十餘年來被成立在後之陽明山公園處劃入為陽明山國家公園大油坑計畫之特別景觀區內，在採礦經營上受到種種限制而停工，採礦設施又因停工而無法正常使用，且礦場道路會雜草叢生等，均係受陽明山公園處不允許上訴人經營及動工清除所致。上述上訴人所受不公平處遇，幸得礦務局去函陽明山公園處表明「各礦礦業權均係於陽明山國家公園劃定前即依礦業法規定設定，其無法辦妥礦業用地均係貴處不同意，致礦業權者不能施工，其責任不在礦業權者；又貴處亦不予申請劃定禁採區予以補償，致其權益受損」及「依據礦業法第十一條礦業權視為『物權』，準用民法第七百五十八條物權登記主義，本案並未為註銷登記，該礦業權依然存在，依礦業法規定應繼續辦理乙○○先生之繼承申請案」，有八九礦局行二字第○○二二七一號函及八九礦局行一字第○○九一九四號函可證，礦務局更進而促請上訴人於九十年一月三十日採礦權期滿後應依法申請展限，亦有八九礦局行一字第○二四七○二號函可憑。足見原審僅依據陽明山公園處片面指稱「礦區已劃入陽明山國家公園大油坑計畫之特別景觀區用地，又依國家公園法第十六條規定，特別景觀區禁止為礦物或土石勘採」，即據以認定系爭礦權已無繼續開採經營價值，其礦業法施行細則第五十六條第三款構成要件之涵攝，已有違誤，且未判決陽明山公園處依礦業法第八十一條第三款規定申請將本礦區劃定為「禁採區」，並合理補償上訴人之損失，亦明顯違反授益處分撤銷之原則，復未審酌上訴人無法繼續開採系爭礦權，係受有不可抗力之故所致，依法礦業權不應撤銷，原審判決實有可議。（四）被上訴人得指定區域作為「國家保留區」，禁止探採者，應限於礦業法第九條第一款至第九款所列各礦，不包括本件之硫磺礦及火粘土在內，且限於有保存或調解供求之必要時，始得為之，縱使系爭礦區遭陽明山公園處劃歸「特別景觀區」，亦未見被上訴人提出任何法源依據，程序上亦未通知上訴人參與，其施行程序難謂合法。若認為系爭礦區位於高度環境敏感地帶，亦無完全限制探採，使上訴人受存續保障之礦業權面臨關閉停業之必要。且礦務局及陽明山公園處均屬系爭礦區之主管機關，上訴人所屬礦區深受渠等之監督指揮，正因系爭礦區之存續不影響特別景觀區之環境及水土保持，礦務局方准許系爭礦區自六十八年間延期自今，足見系爭礦區可與特別景觀區之劃定共存共榮，原審未考量系爭礦區實不具有妨礙水土資源保育、破壞特別景觀區之情事，即認定構成國家公園法第十六條之規定，其適用法規顯有違誤。（五）現陽明山公園處所為特別景觀區之指定既有違法，原處分即失其附麗，亦為違法。本件原處分、原決定及原判決均未具體指出其係引用礦業法何一相關規定而為特別景觀區之指定，且國立臺灣大學之調查研究報告，不僅與特別景觀區之指定無關，亦顯與礦業法相關規定有違，蓋被上訴人所謂土層流失，植生復舊亦難進行，並有潛在山崩落石、土石流等危害，均與礦之保存有別，若被上訴人另有區域發展、水土資源保育、礦害防患之考量，本應另有其他作為，逕行援引不相關聯之國家公園法第十六條規定，為特別景觀區之指定，實屬違法。原審未審酌此一特別景觀區之指定，不僅已逾越礦業法第九條第一項之授權，更無其他相關法令依據及授權，甚至未依礦業法第八十一條第三項規定劃定為禁採區，足見被上訴人亦認系爭礦區無「因公益措施等實際需要」而劃定禁採區之情事，相較之下，礦業權人已經投注龐大人力、物力、財力之權益，更值得保障。（六）上訴人既已依法申請展限，惟被上訴人對於通過指定「特別景觀區」，既未事先通知上訴人，且亦未審酌禁止展限之採礦權，係屬上訴人之信賴利益，又主觀認定系爭礦權已無繼續開採價值，驟然以行政命令否決上訴人申請展限之請求，揆諸鈞院八十三年度判字第一五一號判決意旨，顯有違誤，且礦業法第九條第一款至第十款所列各礦，不包含本件之系爭礦產，被上訴人又未明白表示本件有任何劃定「特別景觀區」之法源依據，國立臺灣大學調查研究報告亦與特別景觀區之劃定毫無關係，且未就礦區業者施作之水土保持及礦災預防等工作已足以維護特別景觀區之區域發展，提出鑑定報告。基於前載各項理由，上訴人均符合礦業法第十六條及其施行細則第五十六條第一項之規定，且未違反礦業法第四十三條之撤銷規定，被上訴人所稱系爭礦權無繼續開採價值，純屬誣指，被上訴人所為行政處分，顯有濫用權力之違法，至為明顯，原審判決理由就此全無論列，乃理由不備，為此求為廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人於本審未為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張其係系爭礦區之採礦權人，其採礦權至九十年一月三十日屆滿，乃於同年月二十日向被上訴人申請展限，系爭礦區全部位於陽明山國家公園特別景觀區內，被上訴人以系爭礦區無繼續開採價值為由，否准上訴人之申請，為兩造所不爭，且有礦業權展限申請書、行政處分書附於原處分卷及經濟部八十五年十一月六日台濟採字第肆貳貳壹號採礦執照附於訴願卷可稽，可認為真實。（二）被上訴人否准本件申請，係依其所訂定之國家公園區域內礦業案件處理準則第七條之規定，徵詢陽明山國家公園管理處之意見，作為審核之參據。據陽明山公園處會勘結果，認系爭礦區地區地質特性為熱液換質帶，經多年露天開採，已嚴重破壞該地特有之火山地質景觀，又該地區坡度陡峭、岩質脆弱、表土淺薄，依其所委請之國立臺灣大學調查研究「陽明山國家公園環境敏感區及潛在災害地區之調查研究」之報告，係屬高度環境敏感地帶，倘繼續開採，將造成嚴重土層流失，植生復舊亦難進行，並有潛在山崩落石、土石流等危害，且系爭礦區基地已劃入陽明山國家公園大油坑計劃之特別景觀區用地，並已撥用，為避免影響該地區之完整發展，建請不宜同意展限等語，有意見書附於原處分卷內可按。是被上訴人參考上開意見，並適用上揭國家公園法第十六條之規定，認定系爭礦區無繼續開採之價值，應屬有據。（三）按礦業法第八十一條第三項係規定：經濟部因公益措施等實際需要，依申請劃定已設定礦業權之礦區為禁採區，致礦業經營受有損害者，該礦業權者得向申請劃定禁採區者請求相當之補償，如雙方不能協議，礦區所在地在直轄市者，由直轄市主管機關裁決之；在縣（市）者，由經濟部裁決。因之，本條項所規範之補償對象，係於採礦權期限屆滿前其已設定礦業權之礦區，經依申請劃定為禁採區，致礦業經營受有損害者。查本件上訴人係因採礦權期滿，而依礦業法第十六條之規定申請展限，與前揭尚未期滿之情形迥然不同，是被上訴人為否准之處分，自不以已為補償為必要。是上訴人以系爭採礦權展限之申請，與現行礦業法第三十五條之三第三款（行為時礦業法施行細則第五十六條第一項第三款）之規定不符，被上訴人予以否准，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人作成上訴人所申請內容之行政處分，於法無據，因而駁回上訴人之訴。
四、本院按：「採礦權展限之申請，省（直轄市）主管機關應查明左列事項並擬具准駁意見轉報經濟部。一、申請人應與原採礦權者相符。二、無積欠礦區稅。三、有繼續開採價值。四、無本法第八十一條規定情事。五、無違反礦場安全法令。」行為時礦業法施行細則第五十五條第一項定有明文。由此可知，經濟部於就採礦權展限之申請為准駁時，應考量之因素乃前開各款規定之事項。經查：上訴人係系爭礦區之採礦權者，其採礦權至九十年一月三十日屆滿，上訴人於同年月二十日向被上訴人申請展限，因系爭礦區全部位於陽明山國家公園特別景觀區內，經徵詢陽明山國家公園管理處之意見後，被上訴人因認系爭礦區無繼續開採價值，否准上訴人展限之申請，核非無據。上訴人雖謂：在與七十七年及七十八年間相同時空背景下，被上訴人竟未依礦業法之相關規定准予展限，且本件礦區非無開採經營價值云云，惟本件礦區已無開採經營價值，業據被上訴人於作成處分前會同有關機關赴現場勘查，並徵詢陽明山公園處意見，非無所據；且七十七年、七十八年與作成原處分之九十年間，間隔時日逾十年，自非「相同時空」可比；又上訴人對本件礦區有何開採經營價值，則未嘗予論述，其主張自非可採，是被上訴人所為處分尚無違法之處。次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第八條、第一百二十條第一項、第一百二十六條第一項分別定有明文。由此可知，就行政處分得主張信賴利益保護者，僅限於合法授益處分之廢止或違法授益處分之撤銷之場合。至定有終期之行政處分，其效力因期限之屆至而當然終止，此為受處分人所明知；期限屆至後原行政處分得否展限，原非受處分人所可預期，行政機關苟於終期屆至前無展限之明示，受處分人自無於期限屆至後主張受信賴保護之餘地。又因信賴行政處分致遭受財產上之損失得請求合理之補償者，亦以因合法授益處分之廢止或違法授益處分之撤銷之受益人為限。苟非屬前開情形，即無根據行政程序法主張應受信賴保護及請求補償之權利。經查：本件上訴人所受之行政處分乃被上訴人否准其所為採礦權之展限申請，而非其所受合法或違法之授益行政處分經廢止或撤銷，揆之前開規定及說明，上訴人不得主張其得受信賴保護，亦不得進而請求補償。另本件原處分係以「無繼續開採價值」為由，否准上訴人展限採礦權之申請，而非因陽明山公園處將本件礦區土地列入國家公園之特別景觀區之故，有關系爭礦區土地經列入特別景觀區之處分是否違法，並非本件所得審酌；又該處分並無無效之事由，且迄未經撤銷，則上訴人主張該處分因違法，原處分亦因而失所附麗云云，自不足採。再者，本件係採礦權期限已屆至得否展限之問題，與礦業權之撤銷無關，原判決就此未為論述，自無理由不備之違法。綜上所述，本件原判決並無不合，上訴意旨求予廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日