最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一七八三號
上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○己○○辛○○庚○○戊○○右八人共同訴訟代理人
羅紀雄被 上訴 人 桃園縣中壢市公所代 表 人 葉步樑右當事人間因有關補償事務事件，上訴人不服中華民國九十年六月六日臺北高等行政法院八十九年度訴字第五六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：本件坐落中壢市○○○段舊社小段二五五之八六、二五六之二五地號二筆土地（下稱系爭土地），原係由上訴人等承租，至八十一年由省府核准由被上訴人撥用。嗣就如何補償上四訴人之承租權，兩造於八十四年七月二十一日業已在桃園縣政府耕地租佃委員會經調處成立，惟調處成立後，實際補償之時，被上訴人依行為時平均地權條例第四十二條規定，減徵土地增值稅百分之七十。並依平均地權條例第十一條第三項規定，公有出租耕地依法撥用時，準用第一項規定，應以所得補償地價，扣除土地增值稅後，餘額三分之一補償耕地承租人。惟事後上訴人查悉行為時土地稅法第二十八條及平均地權條例第三十五條但書規定，各級政府出售之土地免徵土地增值稅，是被上訴人當年給付補償地價時預扣上開土地增值稅並無依據，依法自應退還所預扣之土地增值稅，即二五五之八六地號為一六、八八七、○六三元，二五六之二五地號為九、三三三、七八一元，合計二六、二二○、八四四元及其利息。
二、被上訴人在原審答辯則以：查系爭土地係由國有財產局撥付予被上訴人使用，上訴人與國有財產局間並無租賃關係存在，係上訴人等未經國有財產局同意，無權占有上開土地，並於上開土地上興建建物，為此國有財產局並對上訴人等提起拆屋還地之訴訟，獲台灣桃園地方法院以八十六年重訴字第一一一號判決國有財產局勝訴在案。且上訴人等係使用上開土地，係作為建築鐵皮屋、搭建鐵絲網、或為道路，或任其荒蕪之用，亦違反耕作之目的，依耕地三七五減租條例第十六條及最高法院八十年台再字第十五號、六十六年台上字第七六一號及四十六年台上字第五十七號判例意旨，其租約亦因不自任耕作而失效，是上訴人等對上開土地既無租約存在，即無依平均地權條例向被上訴人請求給付補償地價之權利。上訴人等前於八十四年間向被上訴人請求給付補償地價，被上訴人在不知上訴人等與國有財產局間無租約之情下，誤為「依平均地權條例第十一條之規定，以扣除增值稅後公告現值之三分之一辦理補償計一四、四五三、○○二元」予上訴人等之同意，嗣被上訴人並依協議將上開數額給付上訴人等，上開費用之發放既係出自被上訴人之誤認，被上訴人原得於撤銷意思表示後請求上訴人等將上開費用交還被上訴人，然被上訴人於知悉錯誤後，已逾撤銷意思表示之除斥期間，雖無法再向上訴人等請求返還上開費用，然上訴人亦無權再依上開協議向被上訴人為任何請求。且依兩造間協議，已明定應補償之比例及數額，此比例及數額係上訴人等所同意，被上訴人亦已依協議之內容履行之，縱認上訴人等有權請求被上訴人補償地價，上訴人等準用平均地權條例第十一條及第四十二條之規定所得請求之補償地價亦較兩造間之協議為多，亦應認上訴人等就超出部分之補償款請求權已經兩造間上開協議而拋棄，是上訴人等自不得再就超出上開數額之款項另為請求。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人既已陳明系爭土地原屬國有土地，由財政部國有財產局管理，至八十一年間，經省府核准無償撥被上訴人管理使用，嗣就如何補償上訴人之承租權，兩造於八十四年七月二十一日在桃園縣政府耕地租佃委員會經調處成立，此有桃園縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄影本在卷可稽，則依上說明，系爭國有土地，於八十一年間，經省府核准無償撥給被上訴人使用，依土地稅法第二十八條但書及平均地權條例第三十五條但書之規定，固免徵土地增值稅，惟依平均地權條例第七十七條第一項之規定，其給與承租人之補償，仍應按照申請終止租約當期系爭土地之公告土地現值，扣除以該公告土地現值為計算基礎核計之增值稅後餘額之三分之一計算。從而，上訴人以系爭土地依規定既免徵土地增值稅，被上訴人於辦理地價補償時，竟依行為時平均地權條例第四十二條之規定，以減徵土地增值稅百分之七十後之金額，扣除該土地增值稅，以其餘額補償伊為由，訴請被上訴人給付原扣除之土地增值稅之三分之一即二六、二二○、八四四元，及其法定利息，於法自屬無據，應予駁回。本件被上訴人雖未以上開理由提出答辯，惟查首開各法條之規定，因事關公益，均屬強制規定，依法本院應依職權審查上訴人之請求，是否合法，自無待被上訴人之答辯而適用法規，附此敘明。另因本件並非被上訴人訴請確認上訴人對系爭土地租賃關係不存在，或請求上訴人返還地價補償金，而上訴人請求被上訴人給付原地價補償金中扣除之土地增值稅部分，依法係屬不能准許，已如前述，是被上訴人此部分之答辯，亦無庸審酌，合併敍明，核無違誤。
四、上訴人復於上訴意旨及補充理由略謂：查本件上訴人起訴請求被上訴人給付不足之地價補償金事件，系爭土地係於八十一年間由台灣省政府函准由被上訴人撥用，除有台灣省政府八十一年十一月六日府第三字第九一四七一號函可稽外，並經被上訴人於原審自認。另系爭土地上訴人有三七五租約存在，業經台灣高等法院以八十六年度重上字第四六七號判決確認上訴人對系爭土地有租約存在，其性質為不定期租賃，是上訴人對系爭土地租約繼續存在，並未終止。承上，上訴人提起本訴請求地價補償，所據事由為被上訴人依法撥用系爭土地，而非因系爭土地經編列為建築用地，由被上訴人機關收回作為建築之用，此為兩造所不爭執及原審認定之事實。職是，上訴人依據平均地權條例第十一條為本件請求應屬正確，原審判決不查，對上訴人之請求權基礎未為有無理由之論斷，更有甚者，援引平均地權條例第七十七條為判決之論據，平均地權條例第七十七條所規範者，與本件請求之基礎事實大相逕庭，原審判決用法錯誤，自亦影響判決之結果。系爭土地由被上訴人機關依法撥用，依據平均地權條例第十一條第三項及平均地權條例施行細則第九條第三項、第一項之規定，被上訴人應按當期公告土地現值之三分之一，補償上訴人。雖施行細則曾多次修訂，系爭土地經被上訴人依法撥用之時點固為八十一年十一月六日，惟法規新舊法歧異時之適用原則，依中央法規標準法第十八條之規定是於本件補償案終結前，法律有變更者，應適用新法規，亦即本件適用之施行細則第九條應為八十三年七月十八日修正後條文，亦即現行之施行細則第九條。次以施行細則第九條係依據平均地權條例第十一條而製訂，而另依土地法第二十八條及平均地權條例第三十五條但書之規定，免徵土地徵值稅，是則被上訴人即應按核准撥用當期公告土地現值之三分之一，補償上訴人。系爭土地撥用時施行細則第九條第三項固規定於扣除以土地公告現值為計算基礎核計之增值稅額後之餘額之三分之一補償承租人，惟其規定顯與母法之立法旨意相左，應無適用餘地。另查平均地權條例第七十七條第一項條及同條第三項係針對公有出租耕地終止租約時對於承租人之補償及其計算方法所為之規定。條文中所稱終止租約，應係指同法第七十六條第一項所稱「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時得終止租約」及平均地權條例施行細則第九十八條第三項所稱之「申請終止租約」之情形，本件系爭公有耕地則係由台灣省政府函准由被上訴人「撥用」，為原判決認定之事實。既係「撥用」，即與出租人國有財產局依據前揭各條文而為終止租約或由當事人之一方申請終止租約之情形，截然不同。原判決竟予比附援引，自有適用法規錯誤之違法。且本件系爭公有耕地，既已奉准由被上訴人機關「撥用」，即與贈與之情形無異，依平均地權條例第三十五條及土地稅法第二十八條但書規定意旨，自應免徵土地增值稅。又針對公有出租耕地依法撥用時之地價補償問題，平均地權條例第十一條第三項定有特別規定，亦即準用同條第一、二項關於徵收情形之規定，而所稱應扣除之土地增值稅，同條例施行細則第九條第一項復明定，係以被徵收（撥用者準用之）之土地實際應繳納之土地增值為準，易言之，在免徵土地增值稅之情形，實際上既無須繳納增值稅，即不生自補償地價中扣除增值稅之間題。又上開細則第九條第二項並未規定應先扣除土地增值稅，顯見公有出租耕地在依法撥用之場合，根本無須繳納增值稅，從而在發給地價補償金時，即不必扣除增值稅，其理甚明。乃原審法院對於上訴人在原審一再主張之上開各項針對公有出租耕地「依法撥用」時應如何發給地價補償金之特別規定、完整規定，不予適用，反而適用與本件情形不盡符合之公有出租耕地「終止租約」或「申請終止租約」之平均地權條例第七十七條第一、三項及其施行細則第九十八條第三項諸規定，自亦有判決不適用法規之違法。末查行政訴訟所爭執者無非與公法有關之事項，所適用之法律要均與行政法規有關，而行政法規之規定無不與公益有關。若謂被訴之機關所未主張之事實或法律，為裁判之行政法院均得依職權審查逕予援用作為有利於被上訴人之裁判，則無異裁判兼球員，有違當事人平等之原則。其對於當事人未經主張之事實（包含所未援引之法規）逕予斟酌裁判，亦有任意認作主張之違法。
五、經查：㈠、按行為時平均地權條例第七十七條第一項規定：「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，．．．應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。」同條第三項規定：「公有出租耕地終止租約時，應依照第一項規定補償耕地承租人。」行為時平均地權條例施行細則第九十八條第三項規定：「依同條（指平均地權條例第七十七條）第三項終止租約之公有出租耕地，其給與承租人之補償，應按照申請終止租約當期該土地之公告土地現值，扣除以該公告土地現值為計算基礎核計之增值稅後餘額之三分一之計算。」㈡、本件系爭土地原屬國有土地，由財政部國有財產局管理，至八十一年間，經臺灣省政府核准無償撥被上訴人管理使用。嗣就如何補償上訴人之承租權，雙方於八十四年七月二十一日在桃園縣政府耕地租佃委員會經調處成立，有桃園縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄影本可證，依上開說明，本件系爭國有土地，於八十一年間，經省府核准無償撥給被上訴人機關使用，依行為時土地稅法第二十八條但書及行為時平均地權條例第三十五條但書之規定，固免徵土地增值稅，惟依首開法條之規定，其給與承租人之補償，仍應按照申請終止租約當期系爭土地之公告土地現值，扣除以該公告土地現值為計算基礎核計之增值稅後餘額之三分之一計算。從而，上訴人以系爭土地依規定既免徵土地增值稅，被上訴人機關於辦理地價補償時，竟依行為時平均地權條例第四十二條之規定，以減徵土地增值稅百分之七十後之金額，扣除該土地增值稅，以其餘額補償伊為由，訴請被上訴人機關給付原扣除之土地增值稅之三分之一即二六、二二○、八四四元，及其法定利息，於法不合。㈢、兩造經調處成立，自應受調處結果之拘束，被上訴人既已依協議內容履行，為上訴人所供認，上訴人尚難嗣後以系爭土地免徵土地增值稅為由，而請求被上訴人退還所扣除土地增值稅款，上訴人意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日