最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一七○三號
原 告 財團法人桃園縣忠義社會福利慈善事業基金會籌備會代 表 人 甲○○被 告 桃園縣桃園市公所代 表 人 陳宗義右當事人間因董監事選舉事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年三月二十四日八九府訴一字第一二二四七七號再訴願決定，提起行政訴訟 。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告主張其係經由合法程序選出之「財團法人桃園縣忠義社會福利慈善事業基金會」（下稱忠義基金會）董、監事，惟被告於民國八十八年七月二十九日以桃市清字第八八○二二四九○號函告知該基金會「籌備會」決定該基金會之董事名額及產生方式，且正式授權桃園縣桃園市忠義里（下稱忠義里）辦公處依桃園縣政府八十八年四月二十六日八八府社助字第○八三一○○號函辦理公告徵選基金會董事。原告不服，一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：本基金會係於八十七年七月十八日及同年八月十二日召開籌備會議，由忠義里里長陳長興主持，被告指派之里幹事游輝乾擔任紀錄，並有桃園市民代表會呂秀紋及見證律師陳鄭權、陳建松列席與會，出席人員為忠義里三十鄰鄰長、忠義里環保自救會等，共同決議由各鄰各推派三名共九十名為候選人。八十七年八月十四日忠義里里辦公室寄發基金會選舉董、監事掛號通知書予三十鄰代表，通知於八十七年八月二十一日選舉基金會董、監事。八十七年八月二十一日舉辦基金會董、監事選舉，仍由忠義里里長主持，被告指派之里幹事游輝乾擔任選舉紀錄，同時亦有原被告主任秘書童聯盛列席參與整個選任過程。八十七年十月七日基金會籌備會第一屆第一次會議，選任基金會常務董事七名、常務監事一名，桃園縣桃園市（下稱桃園市）市長陳宗義及原副市長童聯盛亦同為被選舉人。八十七年十一月七日由本會以掛號通知召開第三次董事會議，請各當選人簽具任職同意書及檢附相關證件，嗣後桃園市市長陳宗義及原副市長童聯盛亦配合簽具願意擔任本基金會董、監事之任職同意書。八十七年十一月二十日桃園市民代表會通過忠義里籌設基金新臺幣（下同）五千萬元，隔日自由時報亦刊載：「本基金會由桃園市市長陳宗義擔任一席董事、原桃園市副市長童聯盛擔任監事、忠義里環保自救會副會長甲○○擔任董事長及常務監事田至嘉先生」。八十八年七月二十九日被告以桃市清字第八八○二二四九○號函要求重新分配董、監事席位。八十九年一月五日桃市清字第八九○○○五七一號函要求修正原八十八年七月二十九日桃市清字第八八○二二四九○號函董、監事席位。八十九年一月十四桃市清字第八九○○一二九三號函僅履行撥付成立基金五百萬元予忠義里辦公室，被告仍末完全依照當初所立切結書及補充切結書事項處理。綜上，原告係依照被告所制定之選任程序，透過選舉過程合法產生之「財團法人桃園縣忠義社會福利慈善事業基金會」董、監事當選人。再訴願決定書內所載「據原處分機關陳明，在民國八十八年七月二十九日以前從未授權或委託忠義里辦公室處理基金會籌備事宜．．．等云」顯與事實不合。然再訴願機關斷然採信被告之詞，認定原告未經被告之授權而任意產生董、監事，實有違證據法則。且本基金會至今仍末依法成立，實是受到被告多處阻攔，且就有利原告之證據，原訴願決定機關及再訴願決定機關怠於查明，即採信被告片面之詞，實欠公允。次按民法第六十二條前段固規定財團之組織及其管理方法由捐助人定之，即財團內部組織及管理方法須尊重捐助人之意思。惟本件捐助人被告業已對財團之組織及管理方法有明確指示，且籌備會完全依據捐助人被告之意思，成立內部組織暨制定管理方法，此由前述董、監事之選任，被告完全參與可證。又權利之行使，不得違反公共利益或以損害他人為主要目的。行使權利、履行義務，應依誠實及信用方法，民法第一百四十八條定有明文。原告既有之董事暨監事係遵照捐助人意思所成立之內部組織，被告如欲變更組織，應依民法第六十三條或第六十五條法定程序為之。在變更前，財團現有之董監事合法地位不容置疑。隨意變更內部組織不僅有違誠實信用原則，亦嚴重侵蝕公共利益，影響財團正常業務運作。況本基金會之捐助財產，係源自虎頭山垃圾場受污染之三十鄰里民，遭受損害及特別犧牲，被告自認違反原訂封場切結書內容，於八十七年七月與受害區里民達成協議後，由里民共同決議下，將原由環保署、桃園縣政府應發放予受害區里民之補償回饋金，以成立基金會模式嘉會社會大眾。因此就該筆基金會成立款項，其捐助人應屬受害區里民，而非被告。被告依補充切結書第二項第四款之約定，僅具協助辦理基金會成立之義務行為人。被告辯稱八十八年七月二十九日以前，未曾授權忠義里辦公室，籌辦本基金會之董、監事選舉事宜，由下列事證可見所辯不實：一、八十七年八月十四日忠義里里辦公室核發忠義基金會之董事、監事選舉通知書之掛號信函。二、八十七年八月廿一日前（發文單位）以掛號信函通知三十鄰代表，並於八十七年八月二十一日開籌備會議舉行董、監事選舉，當時係由忠義里里長陳長興擔任會議主席，里幹事游輝乾紀錄，當時任桃園市主任秘書童聯盛亦列席督導。三、被告於八十七年九月二十一日正式以籌備會名義行文桃園縣政府，並於檢送之捐助章程第二條內，明定桃園市市長陳宗義、主任秘書童聯盛、忠義里里長陳長興、陳振奇、里幹事游輝乾等共同發起創設成立，及於第六條明文記載桃園市市長為當然董事、第十一條桃園市公所主任秘書為當然監事，該文亦由縣政府正式回函在案。四、八十七年十月七日由當選之董、監事再票選出七席常務董事及一席常務監事，及一名董事長綜理會務。五、選任後桃園市市長陳宗義及主任秘書童聯盛，於本會第一屆董、監事同意書上簽名蓋章，同意擔任本會之董、監事。六、八十八年二月十日被告以桃市清字第八七○六五一五四號函，行文本籌備會要求董事席位由桃園市公所及上級單位應佔有二分之一以上名額，如被告於八十八年七月二十九日前未授權忠義里辦公室籌辦相關事宜，則被告為何製發此一受文者為本籌備會之公文書？七、八十八年七月二十九日被告以桃市清字第八八○二二四九○號函，行文本籌備會要求首屆十九位董事由被告指定十席，餘九席由地方人士產生。被告僅是補充切結書之義務行為人，其應盡責任為確實依約履行，本基金會之捐助人應為受回饋區里民，因此被告無權指定任何席位。八、八十八年十二月二十四日由桃園縣政府社會局（下稱桃縣社會局）進行研商，並有八八府社助字第二七七八六○號函之會議記錄可供佐證。且桃縣社會局亦言明本基金會業於八十七年九月二十一日函請核備，並經該局八十七年十月二十三日八八府社台字第一九○二三五號函復補正。九、八十九年一月五日被告以桃市清字第八九○○○五七一號函修正董事名額，由指定十席修正為指定二席。十、八十九年一月十四日桃園市公所始依約履行，將部分基金款項五百萬元撥付至忠義里辦公室之帳號，並言明俟基金會成立後，再將餘款四千五百萬元撥入。然此一基金撥付方式將造成本基金會設立時，因基金額數未達一千萬元，而暫時無法設立登記。如認本基金會組織不台法，又何以撥款？被告二年多來遲遲未依約履行款項之撥付，實已造成行政效能不彰及故意違約之行為。另本會已於八十七年十月十三日時，即於桃園市農會開設帳戶，被告撥付基金之程序是否合法，請併予調查。末查，現行財團法人籌備設立之相關法令規範，需先完成董、監事選舉、擬具捐助章程、銀行存款證明與其他相關配合事項後，始得向該管主管機關申請核准設立登記，於經主管機關審核後該財團法人始告立案。被告質疑原告所稱「本基金會至今仍未成立」，又何來董、監事席位之成立云云，顯未熟悉相關法令所致。原處分要求重新公告選任董、監事，實待商確，為此訴請撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：按財團之集合，本基於捐助人之意思，其內部組織及管理方法，自須尊重捐助人之意思。被告依切結約定欲提撥五千萬元成立「基金會」，該基金會之捐助章程自須由被告訂定，其內部組織及管理方法亦應尊重被告之決定。被告為一行政機關，一切作為均須依法行事，除積極委託律師訂定基金會章程外，並依民法第六十條、第六十二條及預算法第四十一條、第六十八條等相關規定暨桃園縣政府八十八年四月二十六日（八八）府社助字第○八三一○○號函示內容決定該基金會之董事名額及產生方式，並於八十八年七月二十九日以桃市清字第八八○二二四九○號函告知該基金會「籌備會」，且「正式授權」忠義里辦公處依上函內容，辦理公告徵選基金會董事。被告於八十八年七月二十九日以前，從未授權或委託忠義理辦公處辦理基金會籌備事宜。原告所有文書來往均署名忠義基金會「籌備會」發出，與忠義里里辦公處無關聯，更與被告無任何瓜葛。又依戶政機關提供之資料，忠義里在八十七年底戶口數應有二一六二戶，原告聲稱係經全體里民選出之董監事，唯其提供之簽到簿，只有五十餘人，顯不合情理。原告在無基金會捐助人桃園市公所訂立之捐助章程等相關情形下，自行選任任何職務，應屬無效。基金會之組成，其目的不僅針對全忠義里民，全市之市民，全縣甚至全國之國民福祉為依歸，更以促進社會公益為目的，不容少數人違法獨享獨攬，否則違反成立基金會之真正宗旨。末查，原告自稱「本基金會至今仍未成立云云」，又何來董事、監事席位之成立。請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「設立財團者，應訂立捐助章程。．．．捐助章程，應訂明法人目的及所捐財產。」「財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。」「鄉鎮縣轄市民代表會之職權如左．．．三、議決鄉鎮縣轄市預算．．．」民法第六十條第一、二項、第六十二條前段及臺灣省各縣市實施地方自治綱要第三十條第一項定有明文。本件被告於八十六年一月十三日書立八六府環四字第三○○○六八號切結書，其上第二條第四款約定：「桃園市公所應增加提供伍仟萬元，作為忠義里之建設經費．．．」八十七年七月復出具八七桃市清字第一○七七三四號補充切結書，其上第二條第四款記載：「忠義里基金會之基金伍仟萬元，第一筆款項計伍佰萬元整於簽立切結書日由市公所撥下，並由市公所負責協助設立上開基金會，餘款四干五百萬元於基金會成立後一次撥入基金會帳戶（其中兩仟萬元由建設基金中撥付，但需經提交代表會通過，始得動支）。」是被告依切結書擬提撥作為「財團法人桃園縣忠義社會福利慈善事業基金會」之財產五千萬元，係供作「建設經費」，核與發放予個人之狹義「回饋金」有別。此參諸前述八十六年一月十三日切結書第二條第四款後段：「舊有垃圾場之綠化復原計劃應於八十七年六月三十日實施，未完成前回饋金每人每年壹萬五千元．．．」第五款：「自八十六年一月一日起原回饋金由每人每年八千元提高為一萬伍仟元，另積欠之八十五七月一日至八十五年十二月卅一日之回饋金，以每人每半年肆仟元計算發放．．．」第六款：「桃園市公所若於八十七年六月三十日未自行封閉垃圾場．．．另應．．．２、回饋金應提高為每人每年壹萬伍仟元之一．二倍。」及八十七年七月補充切結書第二條第五款：「延長期間半年分之回饋金每人九千元於八十七年七月三十日以前發放，發放對象，以八十六年六月三十日前遷入戶籍者為基準，．．．」第六款：「回饋金應發放至污染、臭味改善為止．．．」等規定自明。上開切結書固為被告對虎頭山垃圾場受回饋區住民所為承諾，惟該基金會設立之財產既係由被告之預算中提撥，而非發給居民後由居民捐出，自屬被告之捐助行為，捐助人應為被告。原告於八十七年七月十八日籌備會所提捐助章程草案，亦列被告為捐助人，是原告主張本件捐助人為受回饋區里民乙節，應無可採。次依首揭民法第六十條規定，財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。是捐助章程係由捐助人定之。被告為捐助人，捐助章程應由其定之。董、監事之人數、產生方法，均係財團法人之組織事項，依上開法律，應由捐助章程定之，則忠義基金會之董、監事人數、產生方式，亦應由被告定之。而原告於八十七年七月十八日之籌備會會議，係由忠義里里長陳長興主持，出席人員為忠義里環保自救會會長及各鄰鄰長，會中通過捐助章程草案，決議忠義基金會設委員九十人，由忠義里二十八鄰及大有里第十、十一鄰各選委員三人；董事會置董事十五人，現任里長及環保基金會會長為當然董事，其餘十三名董事由委員互選產生，新任董事參考名單須報被告遴選始完成程序。在未核准前捐助之基金或財產，先以忠義基金會籌備會名義存入金融機構，俟奉准後改以基金會正式名義開戶處理。八十七年八月十二日原告第二次籌備會會議，仍由忠義里里長主持，出席人員為忠義里各鄰鄰長及各委員，會中除決議捐助章程草案之修正外，並決議推出董事參考名單供被告遴選董事之參考，及增設監事五名，推出方式與董事同。會後原告即於八十七年八月十四日通知於八十七年八月二十一日選舉董、監事。八十七年九月十七日第三次籌備會會議，亦由忠義里長主持，出席人員為各委員，會中決議捐助章程草案之修正外，並選出董事十五人（包括被告代表人即桃園市市長陳宗義），監事五人。八十七年十月七日原告第四次籌備會會議，復決議捐助章程之修正，並將董事名額增加四名，選出常務董事、常務監事及董事長甲○○，將名單送被告核備及舉行基金會第一次董事會議。其後並於八十七年十月二十七日、十一月十四日、八十八年四月三十日舉行第二、三次董事會、第四次董監事會。由上資料顯示，原告之董、監事選舉，係由忠義里里民等自行決定，並非由被告訂定捐助章程，或依被告所示方式推選。被告為捐助人，不予認可，而於八十八年七月二十九日以桃市清字第八八○二二四九○號函知原告，基金會董事十九席，除其指定十席董事，其餘席位，應以公告徵選方式辦理，應徵選候選人數超過董事名額時，應由全里公民投票產生（被告八十九年一月五日桃市清字第八九○○○五七一號函將指定席位改為二席，由市長、代表會主席擔任，並委請原告辦理公告徵選董事），基金會每年營運及資金運用應送被告知悉等，揆諸首揭規定，尚無不合。原告訴稱忠義里里辦公室係經被告授權籌辦基金會之董、監事選舉事宜，被告已對財團之組織及管理方法有明確指示，且籌備會完全依據捐助人被告之意思，成立內部組織暨制定管理方法云云，與前述資料不符。其所舉八十七年八月十四日函、八十七年八月廿一日選舉前信函，八十七年八月二十一日選舉簽到簿均係忠義里或原告名義為之，並無被告授權忠義里辦理之書證，被告所屬人員縱曾列席，亦難據此認定被告授權原告以其所述方式選舉董、監事。此參選舉前之八十七年七月十八日第一次籌備會會議決議新任董事參考名單須報被告遴選始完成程序。八十七年八月十二日原告第二次籌備會會議決議推出董事參考名單供被告遴選董事之參考，及選出董事後之八十七年九月十七日第三次籌備會會議決議將名單送被告核備，即可知原告所辦董、監事選舉，被告未曾同意授權其決定，否則何須送被告作遴選董、監事之「參考」。至原告稱被告於八十七年九月二十一日正式以籌備會名義行文桃園縣政府，微論該函係以基金會籌備會名義發文，難認係被告所發，況依所附捐助章程第六條所定：「本會設董事會置董事十九人，第一屆董事由捐助人遴聘本會賢達人士擔任之。桃園市市長為當然董事。」亦可見第一屆董事應由被告鄰聘，非任由原告自行推選。桃園市市長陳宗義及主任秘書童聯盛，是否於任職基金會第一屆董、監事同意書上簽名蓋章同意擔任，與被告是否同意原告選出之董、監事為基金會之董、監事有間。上開選出之董、監事即難謂確定為忠義基金會之第一屆董、監事。被告與相關機關對原告行文，係因忠義里里長等已組籌備會，對外行文，無論其是否合法組成，被告或其餘相關單位因而以之為行文對象，自不得因而認被告已同意原告選出之董、監事即為其所捐助之忠義基金會董、監事。被告八十八年七月二十九日桃市清字第八八○二二四九○號函原告要求首屆十九位董事由被告十席，餘九席由地方人士產生，正可證明被告不同意原告所選出之董、監事名單。至捐助人可否指定董事席位，或桃園縣政府八十七年十月二十三日八七府社合字第一九○二三五號函原告以八十七年九月二十一日送核之前開捐助章程規定捐助人永為該法人董事，違反設立目的而退回章程？被告指定席位是否合法，捐助人可否為當然董事，均係主管機關准駁基金會成立之另案問題，與本件原告所選之董、監事，被告不予認可，通知另行選出之處分爭議無涉。被告之撥款是否合法，與本件無關。被告既未曾認可原告所選出董之董、監事，其通知原告重行選出，並無違反誠信原則，亦無變更組織問題，原告所訴各節，洵無可取，原處分並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原告籌備會之成立，不論否合法，其既有代表人、地址及財產，即屬非法人團體，具當事人資格，應許其訴訟，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十二 年 十二 月 五 日