最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一八八七號
上 訴 人 丙○○
甲○○己○○丁○○○兼右四人訴訟代理人 戊○○複 代理 人 乙○○被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 庚○○右當事人間因公地放領事件，上訴人不服中華民國九十年十月三日高雄高等行政法院九十年度訴字第一三○八號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：本件民國（下同）八十一年四月被上訴人經管坐落臺南縣○○鄉○○○段一四八、一四九地號國有養殖用地，上訴人於八十九年十二月向被上訴人申請承領所承租○○○鄉○○○段一四八、一四九地號國有養殖用地，因其租賃權取得時間核與國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函核示不符，無法辦理放領，被上訴人乃以八十九年十二月二十六日八九府財產字第二○七九○九號函駁回其申請。惟查國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函，均係在上訴人承租系爭土地之後，造成上訴人等人信賴承領資格具備，因被上訴人嗣後否認上訴人等人具承領資格，而有信賴利益受損害，故原處分有違信賴保護原則。且上訴人於八十一年四月經被上訴人同意始辦理過戶承租時，以及嗣後變更承租人，雖為原承租人自由決定，但被上訴人卻未告知上訴人變更承租人皆係以重新訂立租約的方式辦理，而致原承租人於未知會有喪失承領資格之情況，而為換約變更上訴人為承租人，上訴人之權利損害係被上訴人過失所致，則處分之不利益不應由上訴人負責。另財政部八十九年七月十九日臺財管字對0000000000號函其時間限於七十七年以前轉讓並無法源依據；按被上訴人主張之函令解釋則僅允准七十七年前轉讓者有資格承領，該函令亦認有恣意為差別待遇之情況，對於上訴人等人為否准承領，顯有違平等原則。又縱該函令合法，惟本案系爭土地早在四十年之前後即出租於漁民，以廣義來說，此二筆國有土地亦認符合財政部廣義的函示，不應局限於原承租人名義才享有權益，況該函之發布，非於上訴人等人向被上訴人申請租賃權轉讓及過戶手續完成前，基於法的安定性，以及法律不溯及既往之精神，併保護人民對國家公權力之信賴，則應於此函公布後之轉讓始有適用等語。
二、被上訴人在原審答辯則以：查上訴人戊○○、丙○○二人係於八十一年四月由原承租人乙○○及方清嘉轉讓系爭土地之租賃權，而成為系爭土地之承租人，其餘上訴人等則於八十三年由上訴人戊○○申請增加成為共同承租人，是以，上訴人等五人其取得租賃權之時間，均在七十七年十二月三十一日之後，核與國有邊際養殖用地放領實施辦法第五條第一項規定及財政部函釋意旨不符，故被上訴人駁回其申請，依法自無不合。另查國有出租養地參照土地法第一百零六條、耕地三七五減租條例第一條規定及行政院七十七年六月十七日臺七十七財一六○二四號函核示，應視同耕地租用。國有財產局則依此以七十七年十月十二日臺財產二字第七七○一六一二七號函修訂國有養地租賃契約，明定承租人應自行使用，不得將租賃物全部或一部轉租他人使用，並通知承租人換訂新約，應於限期內辦理過戶換約手續，嗣部分承租人請願表示，承租人因出國、死亡或其他特殊原因，未及辦理過戶換約。國有財產局以八十二年四月二十日臺財產二字第八二○○七六一二號函，規定已於七十七年十二月三十一日前將租賃權轉讓他人，而未辦理過戶換約者，應於八十二年六月三十日前會同受讓人申辦過戶換約手續，逾期未辦理者，則依法處理。而本案系爭土地係由被上訴人經管之國有養地，經財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函示，系爭土地應比照國有財產局前述函釋辦理，是以，租賃權轉讓時間之認定標準係以七十七年十二月三十一日為準。從而，被上訴人依此標準據以認定，自屬依法有據。被上訴人據以處分，並無違誤等語，作為抗辯。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按公地放領之目的，在於扶植自耕農。惟至六十五年間，因公地放領已實施二十餘年，對於提高土地利用雖頗具成效；然當時經濟狀況與社會條件，與制定公地放領政策時已有改變，如仍繼續執行，難免滋生流弊，故行政院乃決定以後公地不宜再辦理放領，而應依「公地公用」原則，儘量先用於公共造產或興建國宅等與公益有關事業，為公眾謀福利。內政部並依據上開指示，以六十五年九月二十四日臺內地字第六九四一一五號函示公地放領一律停止辦理。嗣因公地承租農民一再訴求續辦公地放領，為順應農民意願，本於公平合理原則，因此，行政院乃於八十三年核定修正「公有土地經營及處理原則」第八點之規定。嗣後內政部乃分別於八十三年十一月七日及二十三日分別發布「公有山坡地放領辦法」及「國有耕地放領實施辦法」，財政部亦於八十四年五月十八日發布「國有邊際養殖用地放領實施辦法」，而其放領對象均限於「六十五年九月二十四日」以前已承租者等情，已經財政部以九十年八月二十二日臺財產管字第○九○○○二一七二九號函函復本院甚明。查系爭土地原係訴外人乙○○及方清嘉所承租，嗣於八十一年四月間，訴外人乙○○及方清嘉向被上訴人申請將租賃權轉讓予上訴人戊○○、丙○○及訴外人侯吳寄、林薛輝雀四人，經被上訴人同意後，並於八十一年四月二十日與被上訴人訂立租賃契約。嗣上訴人戊○○復於八十三年三月以朝向科學化集約式養殖目標為由，向被上訴人申請增加上訴人甲○○、己○○、丁○○○三位共同承租人，並經被上訴人同意訂立租賃契約。至八十三年十二月三十一日租期屆滿，共同承租人侯吳寄、林薛輝雀二人退出，自八十四年一月一日起至八十九年十二月三十一日共同承租人為上訴人戊○○、丙○○、甲○○、己○○、丁○○○等五人，並經被上訴人同意訂立租賃契約在案等情，已經兩造分別陳述甚明。故上訴人五人承租系爭土地之時間分別為八十一年四月及八十三年三月間，而此一時期，依上述公地放領政策及相關法令規定，係不准公地之放領，是依此時法令，上訴人並未因承租系爭土地而得享有得承領系爭土地之權利，故雖依嗣後公布施行之國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函，上訴人不具承領系爭土地資格，上訴人亦無何應予保護之正當合理之信賴存在。另國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函均是上訴人承租系爭土地後始公布，已如上述，故於上訴人受讓系爭土地租賃權向被上訴人申請承租系爭土地時，被上訴人亦無從得知當時不准放領土地之法令及政策，嗣後會有變更，是當時被上訴人未為告知，亦與信賴保護原則無違。另被上訴人同意上訴人換約，係屬承租人之更換，性質屬承租契約之新訂，核與上訴人是否具備承領資格無涉，故上訴人以此主張被上訴人行為有違信賴保護原則云云，要屬誤會，不足採取。又按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行政程序法第六條所明定，此即所謂平等原則之定義；故依上述定義，則行政行為，有正當理由，為差別待遇，即與平等原則無違，乃當然之理。經查「國有邊際養殖用地放領實施辦法」第五條第一項及財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函釋，所為限制放領對象之規定，乃為貫徹「公地公用」之原則，並考量「六十五年九月二十四日」以前已承租之承租人，因當時法令有關於公地得為放領之規定，為保障此等承租人信賴其日後得為承領之信賴利益之故；另財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函釋，更將得承領之承租人擴大範圍至「租賃權轉讓時間在七十七年十二月三十一日前，且於八十二年六月三十日以前辦竣過戶承租手續者」，則是考量平等原則，與性質相似之耕地租賃為相同之處理；而平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，故國有邊際養殖用地放領實施辦法第五條第一項規定暨財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函釋，係於「公地公用」之政策原則下，因考量信賴利益保護原則及平等原則，而為合理之區別對待，依上揭所述，自未違平等原則，故上訴人認上述規定限制放領對象，係違平等原則云云，顯有誤解，不足為採。又本件依前開所述，於上訴人承租系爭土地時，依當時之公地放領政策及相關法令規定，係不准公地之放領；而嗣後公布施行之國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函釋，並未變更上訴人原即未享有承領公地之狀態，其僅是使部分有信賴利益之承租人，及本於平等原則考量之部分承租人，得於公地公用原則下，享有得承領土地之權利；故上訴人之不具承領資格實與所謂法律不溯及既往原則無涉，故上訴人據此指摘，實無可採。另系爭土地雖早供人民承租使用，然上訴人既分別於八十一年四月及八十三年三月間始受讓承租權，並經被上訴人同意與被上訴人訂立租賃契約，則上訴人係自被上訴人同意與之訂立租賃契約時起，始成為系爭土地之承租人；況上述放領實施辦法及財政部函釋所以於公地公用原則下仍准許某些承租人享有承領權，乃因信賴保護原則及平等原則之考量，而上訴人之承租情況，既無上述法令所特殊考量之情形存在，故而上訴人以系爭土地已早供人承租為由，主張亦符合放領資格限制之規定云云，更屬誤解，不足採取。又國有邊際養殖用地放領實施辦法係依據國有財產法第四十六條第二項授權所訂立之法規命令，而財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函釋性質上則屬主管機關依其職權所為解釋性之行政規則，其訂立及發布目的均是為利於放領國有邊際養殖用地之私經濟行政行為的進行，而私經濟行政行為之法律保留要求密度較低，且上述行政命令所以為放領資格之限制，則是於公地公用原則下，因考量信賴利益保護原則及平等原則之故，故上訴人以此資格之限制為欠缺依據云云，亦不足取。綜上所述，上訴人主張並無可採。故而被上訴人以上訴人向其所承租之系爭國有養殖用地，因其租賃權取得時間與國有邊際養殖用地放領實施辦法暨財政部民國八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號函釋，關於得承領土地之規定不符，乃以八十九年十二月二十六日八九府財產字第二○七九○九號函否准上訴人之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應為確定上訴人等五人係有承領系爭土地資格之處分，為無理由，應予駁回。
四、上訴人復於上訴意旨略謂：關於「國有邊際養殖用地放領實施辦法」行政命令的實施過程，財政部及被上訴人均無對此行政命令善盡政令宣導之責，此將有不足以保障人民對國家之信賴之嫌。另上訴人並無行政程序法第一百一十九條所規定之信賴不值得保護之情形。且查上訴人戊○○、丙○○分別為原承租人方清嘉、乙○○之配偶，八十一年四月間向被上訴人申請變更承租人是因原承租人需申請營利事業登記與當時法令牴觸，因而選擇由配偶承租，且是經被上訴人同意變更。原承租人選擇由配偶承租即期待將來能享有放領之權益，又當時被上訴人如有請示原出租機關（財政部國有財產局）及內政部相關單位就不會有此行政疏忽而誤導上訴人之權益受損。因而被上訴人應為此行政疏失負責，替上訴人謀求行政救濟惟是。另租賃契約第八條第三項未經出租人同意不能擅自轉租。原承租人申請變更是經被上訴人同意而辦理，應該受此條款的保障，不應有差別之待遇。且「國有邊際養殖用地放領實施辦法」及財政部八十九年七月十九日臺財產管第0000000000號之行政命令頒布實施之日期均是在上訴人申請變更之後才頒布實施。而大法官會議解釋，依釋字第一八五號解釋，固然有拘束全國各機關及人民的效力，而可視其解釋之標的而有法律或法規之規範效力。然不論憲法、法律、大法官會議解釋，甚至是行政命令，均必須公佈生效後始有規範力或拘束的問題，且基於法的安定性，其效力均不能溯及既往等語。
五、經查原審對上訴人起訴意旨所指訴各點何以不採，已詳加論述，認事用法均妥適，與所應適用之現行法規、解釋、判例並無違背牴觸之情事。上訴意旨以財政部及被上訴人對「國有邊際養殖用地放領實施辦法」實施過程未盡政令宣導之責指責原判決違誤，惟因被上訴人是否已盡該實施辦法宣導之責與本件上訴人申請承領公地應否准許間並無相當因果關係，尚難以此為由，認被上訴人否准承領有所違誤。又查上訴人五人承租系爭土地之時間分別為八十一年四月及八十三年三月間，此時期已不准公地之放領，被上訴人否准系爭土地之放領，並未違反信賴保護原則及平等原則，上訴人不具承領資格與法律不溯既往原則無涉，業據原判決詳加論述，上訴意旨仍對原審之取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第二項，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十三 年 一 月 九 日