最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一八二二號
上 訴 人 丙○○
丁○○乙○○被 上訴 人 高雄縣鳳山市公所代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭曉東律師
魏緒孟律師右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十月三十一日高雄高等行政法院九十年度訴字第一八八八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落高雄縣鳳山市○○○段一甲小段一四七九、一四七九之五五、之五六、之七八地號四筆土地為上訴人所共有，上訴人以系爭土地依鳳山市都市計畫通盤檢討而變更為公用道路用地，並已開闢為道路供公眾通行使用，惟未辦理徵收補償，乃向被上訴人提出申請書，請求依法辦理徵收補償，經被上訴人以民國八十八年五月六日八八鳳市建字第一六四八六號函復：「因目前本所財源拮据，將俟財源充裕時再行研辦。」否准所請，上訴人不服，提起訴願，經高雄縣政府以八十八年九月十日八八訴字第一五八三二五號訴願決定撤銷原處分後，被上訴人仍以八十八年九月二十八日八八鳳市工字第四一四三○號函復「俟財源有著時辦理」，上訴人再表不服，提起訴願，並經高雄縣政府以九十年一月五日九十府訴字第一一二五號訴願決定：「原處分撤銷，並於收受決定書之次日起二個月內另為適法處分。」，其後被上訴人仍以九十年三月十九日九○鳳市建字第一○○○九號函復略以：「台端並無請求徵收之公法上請求權。本所目前因限於財力，且並無使用之需求，故暫無徵收計畫。」等為由，駁回上訴人之申請，上訴人仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：（一）關於先位聲明理由部分，參照訴願法第九十六條規定，及司法院釋字第三六八號解釋意旨，上訴人所有系爭土地因被上訴人遲未能予以補償，既經高雄縣政府於訴願決定宣示「鳳山市公所所為拒絕補償之處分違法，應予撤銷，並應於兩個月內重新就上訴人之損失研擬可行辦法，以為適法之補償」等語，被上訴人自應受高雄縣政府訴願之拘束，自無再編造其他理由拒絕補償上訴人損失之理。易言之，被上訴人應受訴願決定之法律見解拘束，即應遵循訴願決定之指示：依法編列預算，並訂定期限以補償上訴人所有權無法回復之損失，而不得再以財源拮据等理由藉詞拖延；又上訴人等所有系爭土地，為憲法所保障之財產權範圍，若以公權力不法侵害致生權益之侵害，上訴人等即得依法向行政機關或法院請求賠償或補償。國家或行政機關因公用需要，雖得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，然國家或行政機關依法行使公權力致人民財產損失，若逾越其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家或行政機關應給予合理補償，業據前揭司法院釋字第四四○號、第四○九號解釋闡明在案。是故，被上訴人雖得依法律限制上訴人等之私有土地所有權，但除對於上訴人等之權益侵害應有法律之依據外，且對於上訴人等因公共利益所遭受個人之特別犧牲，應給予適當之補償，始稱適法。系爭土地因被上訴人之都市○○○○○道路用地，迄今已超過五年，被上訴人卻又遲遲以其財源拮据、無使用之需求等為由，拒絕上訴人之申請補償。被上訴人所為否准之處分，不僅侵害上訴人等憲法所保障之財產權，且被上訴人僅以財源拮据為理由作成拒絕補償之處分，更缺乏法律依據，實牴觸憲法第十五條、第二十三條之規定，及前揭司法院解釋所闡明人民財產權應予保障之意旨，而為違法之處分，至為灼然。具體而言，在被上訴人完成法定徵收程序，並取得系爭道路用地以前，上訴人等雖不得為妨礙保留目的之使用和收益，但仍保有系爭土地之所有權。蓋被徵收土地之所有權人，於補償費發給或經合法提存前仍保有該土地之所有權，此復經司法院釋字第一一○號及釋字第四二五號解釋在案。又公共交通道路之土地不得為私有，其已成為私有者，得依法徵收之，土地法第十四條第一項第五款、第二項定有明文。被上訴人當初實施都市計畫之通盤檢討，雖得視實際情況將上訴人等所有之系爭土地列為公共道路保留地，但應即依法徵收系爭土地。惟該都市計畫擬定後，迄今又已超過五年，被上訴人卻一再以財源拮据為由，且無任何法律依據的情況下，不依法徵收或以他法取得系爭用地之所有權，一再忽視該繼續違法之事實。申言之，該長期保留狀態不僅使上訴人無法及時獲得與其私有土地之適當對價，也減損土地利用價值，更因時間的延長，致不利益狀態遞增。因而上訴人等不僅受有權益侵害，更遭受不平等之特別犧牲，而未受有應有補償。故被上訴人所為否准上訴人申請補償之處分，實非適法。被上訴人雖得以公用需要而限制上訴人等之土地所有權或使用權，但應有其法律依據，且對於上訴人財產損失，應給予適當之補償。惟本件被上訴人之處分書，僅以其財源拮据、無使用需求等為由，拒絕給予上訴人等補償。該拒絕之處分，欠缺法律依據甚明。再者，坐容政府托言財政困難，卻使得上訴人等必須長期遭受此等特別犧牲，亦顯與社會公平相違，此復經司法院釋字第四○○號、第四四○號解釋闡明在案。上訴人所有系爭土地在長期保留狀態下，不僅已經無法及時獲得適當對價，也減損土地利用價值，更因時間的延長，致不利益狀態隨之遞增，被上訴人應儘速依法作成徵收處分，並應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法彌補上訴人之損失，諸如發行分期補償之債券、抵稅或以公有土地抵償等以替代金錢給付，以符法制。為此請求判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應徵收上訴人所共有坐落高雄縣鳳山市○○○段一甲小段一四七九、一四七九之五五、之五六、之七八地號土地，並作成補償上訴人新台幣（下同）四千五百五十萬九千六百八十一元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分。（二）關於備位聲明請求之理由部分，參照土地徵收條例第五十八條第一、二、三、四、五項規定，本件被上訴人未經徵收上訴人之土地，即將上訴人等人之土地開闢道路，核與上揭土地徵收條例第五十八條第一項規定之「徵用」行為相當。被上訴人徵用上訴人等人土地，依同條例第五十八條第五項規定，應發給上訴人等人補償費。此使用補償費依上揭規定，暫以五年計算，共計約為一千六百萬餘元，是上訴人等暫請求五百萬元，應屬有理，被上訴人應予補償等語。為此請求判決被上訴人應補償上訴人五百萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
三、被上訴人則略以：參照司法院釋字第一五六號解釋理由書，系爭公用道路用地如係主管機關依都市計畫法第二十四條或第二十七條規定所作都市計畫之個別變更而指定，固認具有行政處分之性質，故該公用道路用地所有權人之權益因而遭受不當或違法之損害時，自許其提起行政爭訟。反之，公用道路用地如係主管機關依都市計畫法第十三條規定擬定都市計畫而指定，或依同法第二十六條規定定期通盤檢討都市計畫後，因計畫變更而指定時，依上開解釋理由觀之，自不在「許其提起訴願或行政訴訟」之列。本件上訴人之系爭土地既係經被上訴人依都市計畫通盤檢討而變更為公用道路用地，係屬都市計畫法第二十六條之情形，故非為行政處分，自不得對之提起行政爭訟。乃上訴人據而提起訴願及行政訴訟，即有未合。次查，行政法理上之損失補償制度，無論係在「公用徵收」或係「特別犧牲」之情形，國家之補償義務，均須有法規之依據始得請求。依照學者見解，被上訴人機關擬定之都市計畫，將上訴人系爭土地指定為公用道路用地，縱然對上訴人造成特別犧牲之情形，惟在未有相關法律對此明定國家之補償責任前，上訴人尚乏請求補償給付之依據。上訴人自不能憑司法院釋字第四○○號、第四四○號解釋為依據，而創設其公法上之請求權。另系爭土地，係於八十年十月三十日經高雄縣政府公告「變更鳳山市都市計畫」在案，非由被上訴人辦理變更，被上訴人即非徵收補償之權責機關。上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：（一）先位聲明部分：經查系爭土地，於八十年間經高雄縣政府公告「變更鳳山市都市計畫」變更為道路用地，並已舖設柏油路面供公眾通行多年，致系爭土地受到法令限制而無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關係指內政部，亦如前述，準此，有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是上訴人逕行請求被上訴人對系爭作成徵收處分，於法即有未合。其次，有關土地之徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關之查處者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服該復議結果者，即得依法提起行政救濟等情，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十及二十二等條文之規定自明。職故，關於徵收補償地價之發給，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟，而本件並無徵收處分之存在，則被上訴人否准發給徵收補償費，於法即非無據；又司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此觀該號解釋之理由書中敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源、逐年辦理或以他法補償。」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。從而，原處分駁回上訴人之請求，其認事用法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分並請求被上訴人應作成徵收系爭土地及發給徵收補償費之處分，洵無理由，應予駁回。（二）備位聲明部分：經查按人民之財產權應予保障，固據司法院釋字第四○○號、第四○九號、第四二五號、第四四○號解釋及憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定，始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照。故上訴人雖起訴主張其因公益而受有特別犧牲，依憲法保障財產權之意旨，請求被上訴人在尚未徵收補償前，對其損失予以補償云云，惟本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之意旨，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。又上訴人另依據司法院釋字第四四○號解釋意旨請求被上訴人給付系爭土地使用補償費一節，經查，司法院釋字第四四○號解釋內容為「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利。臺北市政府發布之臺北市市區道路管理規則第十五條規定：其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。」本號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見該號解釋特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，尚不得作為向國家請求財產給付之請求權基礎。申言之，首揭解釋主要是解釋臺北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故上訴人逕依本號解釋作為請求權依據，請求被上訴人給付上訴人因系爭土地特別犧牲之合理補償費如其聲明所示，於法亦非有據。另上訴人主張被上訴人未經徵收，即將系爭土地開闢道路，屬因公用目的而使用上訴人之土地，核與土地徵收條例第五十八條第一項規定之「徵用」行為相當，依同條例第五十八條第五項之規定，自應發給上訴人補償費。惟查土地徵收條例第五十八條第五項係規定：「徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費﹔其每年補償費，土地依公告土地現值百分之十計算，土地改良物依徵收補償費百分之十計算。徵用期間不足一年者，按月計算之﹔不足一月者，按日計算之。」是發給徵用補償費，仍以有「徵用」之行政處分存在為前題，本件既未經權責機關辦理徵用，則上訴人訴請被上訴人給付使用補償費，顯乏所據。綜上所述，上訴人提起本件訴訟，訴請判決如先位聲明及備位聲明，無法律上之依據，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張上訴人所有系爭土地業經都市計畫變更後被開闢成道路，係不爭之事實。被上訴人並開闢道路並已經供公眾通行、使用多年之行為，業已構成一般處分，具行政處分效力，亦無疑義。準此，因被上訴人之行為致上訴人所有之系爭土地所有權雖非受到剝奪，但已嚴重受到侵害和限制，被上訴人所為實與徵用上訴人土地之處分無異。若非如此解釋，土地徵收條例之規定，無異形同具文。再者，原判決對於被上訴人將上訴人土地開闢成道路並供公眾使用，是否構成徵用土地之處分，未說明理由，更未依職權調查相關事實是否存在，有判決不備理由和應調查證據未予調查之判決違背法令。上訴人之土地所有權遭受嚴重侵害，歷次被上訴人所為處分，和訴願審議機關之訴願決定，均未援引原判決所述之土地徵收條例中對徵收權責機關之規定。為此請求判決廢棄原判決，並發回原法院重行審理等語。然查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」為土地徵收條例第一條第
二、三項所明定。而本件上訴人雖主張依據司法院釋字第四○○號、第四○九號、第四四○號解釋，被上訴人應徵收系爭土地並予補償或給付系爭土地使用補償費云云。惟關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被上訴人自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之處分，是上訴人先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分並請求被上訴人應作成徵收系爭土地及發給徵收補償費之處分，於法自有未合。另查依土地徵收條例第五十八條第五項係規定，發給徵用補償費，仍以有「徵用」之行政處分存在為前題，本件既未經權責機關辦理徵用，則上訴人備位聲明，訴請被上訴人給付使用補償費，亦於法不合。從而，原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張依據司法院釋字第四○○號、第四○九號、第四四○號解釋，被上訴人應徵收系爭土地並予補償或給付系爭土地使用補償費各節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審對於被上訴人將上訴人土地開闢成道路並供公眾使用，是否構成徵用土地之處分，雖有未於判決中加以論斷，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 璽 君法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日