最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一八二四號
上 訴 人 乙○○被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○右當事人間因違反電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國九十一年九月十二日臺北高等行政法院九十年度訴字第五三四五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原申准於桃園縣中壢市○○里○○路○○○巷十一、十三、十五號一樓開設「那魯灣電子遊藝場」，領有被上訴人核發之桃商登字第00000000─二號營利事業登記證，其上所載營業項目為「Ｊ７○１○１○電子遊藝場業（限制級）」，於民國九十年三月十七日經臺灣桃園地方法院檢察署檢察官率同桃園縣警察局維新小組與中壢分局員警執行搜索，當場查獲上訴人開設之「那魯灣電子遊藝場」涉及賭博案，現場並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，並有賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金。案經桃園縣警察局中壢分局以九十年三月十七日中警分刑字第一一九二號刑事案件報告書依賭博罪嫌移送臺灣桃園地方法院檢察署偵查。被上訴人另依據桃園縣警察局中壢分局九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送搜索扣押筆錄、刑事案件報告書、相關筆錄等，以上訴人經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，乃依同條例第三十一條前段規定，於九十年三月二十八日以九○府建商字第○五六五○五號處分書，處罰鍰新台幣（下同）二百五十萬元，並命其立即停止營業。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人自行撤銷原處分，另依被上訴人九十年四月三日修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準」重為處分，以九十年四月二十三日九○府建商字第六九五三○號處分書裁罰二百四十萬元，並命其立即停止營業。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定之有涉及賭博之行為，固不以經檢察官起訴或法院判決確定為前提要件，惟仍以有具體事證足認上訴人有涉及賭博行為為限，始得依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰。本案上訴人所涉賭博行為並未經刑事確定判決認定，則被上訴人遽予認定上訴人有涉及賭博之行為，顯有不當。至桃園縣警察局中壢分局九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送搜索扣押筆錄、刑事案件報告書、相關筆錄等，尚非即得謂係上訴人涉有賭博行為之具體事證。次按裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務，裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵。上訴人並無涉及賭博行為之違法情事，縱上訴人果有涉及賭博行為之情事，惟違規行為非屬情節重大而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，被上訴人所為處分顯違比例原則。蓋一般大規模連鎖經營業者之大型電動玩具場，營業場所面積應達數百坪，擺放機台數量、種類不下數百台，所僱從事員工動輒數十名，顧客人數眾多。而本案上訴人為單獨經營小店面之業者，員工僅六名，顧客亦僅十九名，供顧客使用所擺放之機台雖有七十台，但種類不同，供僱客輪流使用，與上述規模數倍於上訴人之大型電玩店業者相比，有如天壤之別，上訴人所營電玩店充其量僅屬小型規模，縱有違規情節，影響層面實屬有限，情節應屬輕微，實無處高額罰鍰之必要性。被上訴人科處違規情節較輕微之上訴人二百四十萬元高額罰鍰，與法定最高額度罰鍰二百五十萬元相差無幾，有違比例原則。電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及同法第三十一條規定，法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關於該範圍內行使裁量權，行政機關固得於法律授權範圍內就裁罰事宜訂定裁量基準，惟仍應符合母法授權之目的，否則即屬裁量瑕疵，所為裁量處分即屬違法。按法律授權行政機關行使裁量權，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，就違反電子遊戲場業相關規定者，視違規情節，依客觀、合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準。本件被上訴人據以科處上訴人二百四十萬元高額罰金之依據為被上訴人縣務會議決議之九十年四月三日第一次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，按依前揭裁罰標準規定，違反電子遊戲場業管理條例第十七條第六款第一次裁罰二百四十萬元，第二次以上（含第二次）二百五十萬元，其所定第一次違規之處罰二百四十萬元幾達法定上限，顯違比例原則；另由被上訴人其後修正之現行裁罰標準，已大幅修正為第一次違規處罰五十萬元，可見前揭裁罰標準並非根據受處罰之違規事實情節，依客觀、合理之認定所為之合目的性合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然規定第一次違規即處罰幾達法定上限之二百四十萬元，顯不合理，有違比例原則，且與母法授權之目的未盡相符，損及法律授權主管機關裁量權之行使。又查被上訴人訂定之前揭裁量基準僅為行政規則，並無直接對外發生法規範效力，且被上訴人前揭裁量基準並未「公告」周知，亦即未登載於政府公報發布之，利害關係人民對行政機關之行為並無預測可能性，亦未見被上訴人於處分中引用之以為裁罰依據，故前揭裁量基準不符行政規則發布之法定程序，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：上訴人於九十年三月十七日為臺灣桃園地方法院檢察署檢察官率同桃園縣警察局維新小組及中壢分局員警執行搜索現場查獲涉及賭博情事，桃園縣警察局中壢分局於九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送刑事案件報告書等相關資料，上訴人為「那魯灣電子遊藝場」負責人，其僱請彭美鳳、余秀玲、胡德強、陳志豪、楊淑怡、詹淑君等六人擔任開分員，利用其營業場所所擺設電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，並有賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金，違規事證堪以認定。核有電子遊戲場業管理條例第十七條第六款情事，依被上訴人九十年四月三日第一次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，於九十年四月二十三日府建商字第六九五三○號處分書核處二百四十萬元，並應立即停業之處分，於法並無違誤或不妥之處。上訴人所舉另案「天天來遊樂場」乃於九十一年一月七日為桃園縣警察局桃園分局查獲涉及賭博情事，並依被上訴人九十年十月二十五日第二次修訂之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」核處該負責人五十萬元。雖上訴人之違規情事與「天天來遊樂場」均屬涉及賭博，因查獲違規時間相異，故依據標準亦異，要難相提並論，執為本件比照辦理之依據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所規定之有涉及賭博之行為，不以經法院判決確定為前提要件，此觀同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明，故如有具體事證足認上訴人有涉及賭博之行為者，自可依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰並令其停業。㈡本件上訴人經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有經營賭博性之電子遊戲機，而為警查獲之事實，有桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄附卷可稽，且經臺灣桃園地方法院檢察署以九十年度偵字第五○一○號起訴書起訴、臺灣桃園地方法院於九十一年二月二十二日以九十年度易字第二四六二號判決上訴人常業賭博有罪在案，此有起訴書及判決書影本附卷足參。上訴人雖主張本案上訴人所涉賭博行為並未經刑事確定判決認定，則被上訴人遽予認定上訴人有涉及賭博之行為，顯有不當云云。經查，依經警查獲在場賭玩之賭客陳泗彬警訊供述，其在上訴人經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有將中獎得分洗分後兌換成現金，並陳明在該店共輸掉大約二十幾萬等情，而「那魯灣電子遊藝場」之員工詹淑君於警訊亦供述陳泗彬於警訊筆錄所稱兌換現金給客人的均為彭美鳳（鳳姊）無誤，堪認上訴人經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有從事賭博之事實。被上訴人認上訴人經營之電子遊戲場有賭博之行為，並無不合，上訴人此部分主張，核非可採。㈢依據桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書內容所載，本件警方臨檢時，當場查獲並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，賭資共十二萬二千八百四十元，該等機具及賭資亦經臺灣桃園地方法院九十年度易字第二四六二號刑事判決諭知沒收在案，參以賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金及其先後約輸掉二十幾萬之事實，上訴人經營之「那魯灣電子遊藝場」，供不特定人兌換現金賭博行為，其情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，從而被上訴人處以上訴人二百四十萬元之罰鍰，其依職權所為之裁量，尚難謂有違比例原則。至上訴人主張被上訴人所依據處罰之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，硬性規定違反第一次處二百四十萬元，第二次處罰金二百五十萬元，置電子遊戲場業管理條例之裁量權而不顧，顯有違誤，又本件應適用最近修正之標準處罰云云。查本件被上訴人係桃園縣電子遊戲場業之主管機關，依職權於九十年四月三日修正制定該電子遊戲場業違規營業罰鍰標準，乃係針對各種態樣為之，且斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為者，而為處罰標準，而本件修正已將原單一處罰二百五十萬元，修正為第一次犯者，處二百四十萬元，第二次犯者，處二百五十萬元，並非未予裁量，而此標準規定內容亦復與電子遊戲場業管理條例之立法意旨、目的相符，又本件上訴人經當場查獲並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，賭資共十二萬二千八百四十元，依該等機具及賭資之數量從事賭博行為，其情節顯然重大，嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，已如前述，從而被上訴人處以上訴人二百四十萬元之罰鍰，並非未經裁量，且亦無不符比例原則，上訴人主張被上訴人未顧及母法裁量授權目的云云，即無足採。另本件原處分係於九十年四月二十三日依九十年四月三日被上訴人所修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準為之，揆諸前述中央法規標準法第十八條及本院七十二年判字第一六五一號判例意旨，上訴人於該處分時適用行為當時有效之罰鍰標準為之，並無不當，至該罰鍰標準於九十年十月二十五日第二次修正固就業者第一次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被上訴人處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰，上訴人請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰，亦不可採。另上訴人復執他案，指摘本件處罰過重，惟因二案情節輕重不同，且係因查獲（違規）時間非屬同一，被上訴人所參考之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準有異所致，尚不得比附援用作為有利上訴人之判斷。又本件係依據電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條規定處罰上訴人，上開條例並非未經公布施行之行政規則，至前揭被上訴人訂定之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，僅係被上訴人內部裁罰之參考依據，並非處罰上訴人之法律規定，附此敘明。綜上所述，被上訴人參考上訴人行為時有效之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，依電子遊戲場業管理條例第三十一條前段規定，處上訴人罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業之處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張一般大規模連鎖經營業者之大型電動玩具場，營業場所面積應達數百坪，擺放機台數量、種類不下數百台，所僱從事員工動輒數十名，顧客人數眾多。查本案上訴人為單獨經營小店面之業者，員工僅六名，顧客亦僅十九名，供顧客使用所擺放之機台雖有七十台，但種類不同，供僱客輪流使用，與上述規模數倍於上訴人之大型電玩店業者相比，有如天壤之別，實無法相提並論，依吾人一般日常生活智識經驗認知之經驗法則及論理法則，上訴人所經營電玩店充其量僅屬小型規模，縱有違規情節，影響層面實屬有限，情節應屬輕微，實無處高額罰鍰之必要性。上訴人科處違規情節較輕微之被上訴人二百四十萬元高額罰鍰，與法定最高額度罰鍰二百五十萬元相差無幾，所為裁量處分顯有違比例原則。惟原審卻認定上訴人違規行為情節重大，被上訴人處二百四十萬元罰鍰裁量處分並未違反比例原則，認定事實顯然違反經驗法則、論理法則，屬判決違背法令。行政訴訟法第四條第二項及第二百零一條，雖僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」之類型為規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上仍應包括「不為裁量」之瑕疵類型。經查，本件被上訴人所訂定之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準」，原訂為一律處以二百五十萬元最高額罰鍰，繼之於九十年四月三日依其修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，第一次違反者處罰鍰二百四十萬元，第二次違反則處罰鍰二百五十萬元，而未就個案情節分別考量，與電子遊戲場業管理條例第三十一條所訂最低罰鍰金額為五十萬元顯有相當差距，而有違法定裁量範圍，即屬違背法律之無效行政規則，原處分僅依該標準所定，未予考慮本案違規情節，逕處罰鍰二百四十萬元，其顯有裁量怠惰之違誤，原審肯認被上訴人依前揭僅依次數決定罰鍰金額，而未就個案情節分別考量之罰鍰標準，所為之裁量處分，無裁量怠惰之違誤，顯然違背經驗法則、論理法則，屬判決違背法令。按電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，既明定罰鍰之額度，授權行政機關於該範圍內行使裁量權，行政機關固得於法律授權範圍內就裁罰事宜訂定裁量基準，惟仍應符合母法授權之目的，否則即屬裁量瑕疵，所為裁量處分即屬違法。本件被上訴人據以科處上訴人二百四十萬元高額罰金之依據為被上訴人縣務會議決議之九十年四月三日第一次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，依該裁罰標準規定，違反電子遊戲場業管理條例第十七條第六款第一次裁罰二百四十萬元，第二次以上二百五十萬元，其所定第一次違規之處罰二百四十萬元幾達法定上限，顯違比例原則；另由被上訴人其後修正之現行裁罰標準，已大幅修正為第一次違規處罰五十萬元，可見該裁罰標準並非根據受處罰之違規事實情節，依客觀、合理之認定所為之合目的性合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然規定第一次違規即處罰幾達法定上限之二百四十萬元，顯不合理，有違比例原則，且與母法授權之目的未盡相符，損及法律授權主管機關裁量權之行使。原判決顯然與經驗法則及論理法則有違，屬判決違背法令。被上訴人訂定之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準」依行政程序法規定，屬行政規則，並無直接對外發生法規範效力，且被上訴人前揭裁量基準並未「公告」周知，亦即未登載於政府公報發布之，利害關係人民對行政機關之行為並無預測可能性，亦未見被上訴人於處分中引用之以為裁罰依據，故前揭裁量基準不符行政規則發布之法定程序。原判決認本件係依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條規定處罰上訴人，被上訴人訂定之前揭罰鍰金額標準，僅係內部裁罰之參考依據，非處罰上訴人之法律規定，顯違反行政程序法第一百五十九條、第一百六十條規定，屬判決違背法令等語，為此請求判決廢棄原審判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「經營電子遊戲場業者，不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條所分別定有明文。且電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所規定之有涉及賭博之行為，不以經法院判決確定為前提要件，此觀同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明，故如有具體事證足認經營電子遊戲場業者涉及賭博之行為者，自可依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰並令其停業。又「中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。而所謂「處理程序」，乃係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。」本院七十二年判字第一六五一號亦著有判例可參。而本件上訴人經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有經營賭博性之電子遊戲機，而為警查獲之事實，有桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄附卷可稽，且經臺灣桃園地方法院檢察署以九十年度偵字第五○一○號起訴書起訴、臺灣桃園地方法院於九十一年二月二十二日以九十年度易字第二四六二號判決、臺灣高等法院於九十二年一月三十日以九十一年度上易字第三三四六號判決上訴人常業賭博有罪確定在案，此有起訴書及判決書影本附卷足參。被上訴人依據電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條規定，並參酌被上訴人所訂定裁罰參考依據之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，處上訴人罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業之處分。揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張其所營電玩店充其量僅屬小型規模，縱有違規情節，影響層面實屬有限，情節應屬輕微，實無處高額罰鍰之必要性。被上訴人科處上訴人二百四十萬元高額罰鍰，與法定最高額度罰鍰二百五十萬元相差無幾，有違比例原則；被上訴人所訂定裁罰參考依據之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，不符母法授權之目的，被上訴人據為之裁量處分構成裁量瑕疵，自屬違法；上訴人請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰各節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開電子遊戲場業管理條例、行政程序法等法令規定及判例意旨要無不合，尚無判決違背經驗法則或論理法則之情形，亦無不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 璽 君法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日