最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第二一九號
原 告 乙○○訴訟代理人 林慶雲 律師原 告 甲○○訴訟代理人 楊漢東 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 陳明文右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十九年四月七日台八九內訴字第八九○三一六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段一五三之二地號等土地上地上物，經被告八十七年一月十三日府地權字第○○四九八一號公告徵收作為第二高速公路後續計畫嘉義路段（民雄鄉）工程用地，應領補償費新台幣（下同）一○、八六六、一二八元。原告於公告期間提出異議，指稱被告未按實查估其地上物花木之數量及查估金額偏低，被告乃數次就複估之方式與原告進行協調，並經立法委員許登宮於八十八年五月五日召開協調會議，其結論：「一、嘉義縣政府會同國工局委託台灣大學園藝系辦理鑑估工作，應於六月底前完成鑑估報告，鑑估時會同地上物所有權人參加。．．．。」被告旋即委託台灣大學園藝系派員會同被告、國道新建工程局人員及原告於八十八年六月七日至六月二十八日赴現場複估鑑定，鑑定結果系土地上栽植之農作物、觀賞植物及行道樹，均依庭院植物單株計算補償費共計四一、三四五、四九○元，而臨時性栽植及過密栽植均算苗圃栽植依面積計算為五、二四一平方公尺，每平方公尺按一二○元計算共計六二八、九二○元，兩者相加共計應核發補償費四一、九七四、四一○元。被告乃依土地法第二百四十七條現定提交該縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十八年第三次會議評議通過，報經內政部以八十八年八月二十七日內地字第八八九三五九八號函同意備查後，以八十八年九月七日府地權字第一○七五七九號函通知原告領取補償費，原告仍有異議，於八十八年九月十七日提出異議書，案經被告八十八年九月二十九日府地權字第一一一七四二號函駁復，原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。」、「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」、「對於第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四十二條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」分別行為時為土地法第五條第一項、第二百四十一條及第二百四十七條定有明文。本件地上物徵收補償案，既被告機關委由國立台灣大學鑑估，鑑估補償金額為新台幣四千一百九十七萬四千四百十元。由於被告與鑑定人在實施原告所有地上物鑑估過程，拒絕原告參與複估實地清點花木數量、規格大小、完全違反先前在立法院青島會館協調會會議結論，該鑑定程序即有瑕疵。況且鑑定人鑑定報告所附之鑑估初步計算表所載之花木數量、規格大小及單價明顯與原告在八十六年間委託全球鑑定公司清點之花木數量、大小均存短少，不符事實。鑑定報告所核定之補償費既有不實，原告依土地法第二百四十七條規定，向被告聲明異議，被告依法應提交標準地價評議委員會評定之，始符法則。二、原告就前開補償費金額向被告提出異議後，該縣之標準地價評議委員會並未就原告提出異議事項依法實施評定（含認定之數量、大小均短少及補償費偏低之異議理由）。該縣標準地價評議委員會竟直接以鑑估結果所認定之數量、大小依鑑定報告金額評議通過，對於原告主張花木之數量及大小均短少之異議理由，被告均規而不見而未加以評定，即評定內容與異議理由無關，原告亦未接到該委員會任何評定書，足見被告處理原告對補償費鑑估金額異議案，實巳違反土地法之規定，無庸置疑。三、再訴願決定竟認為被告已依土地法第二百四十七條規定提交該縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十八年第三次會議評議通過，以八十八年九月七日府地權字第一○七五七九號函通知原告領取補償費，並以八十八年九月二十九日府地權字第一一一七四二號函駁覆原告之陳情，然被告並未實質將原告所異議之理由提交地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，評定機關所為之評定亦完全與原告當初異議之理由無關，已如前述。本件之評定過程純係符合形式，欠缺評定之實質，這種欺騙敷衍人民之作法，嚴重違法，致使本件徵收花木之數量及大小至今仍無法確定，此項後果應由違法之行政機關負責，然再訴願決定卻維持訴願決定，無異縱容行政機關可以用這種敷衍草率之行政程序處理人民重大權益事項，且還要教人民承擔被告違法行政程序所造成之後果。四、被告複估原告之地上花木數量與規格大小時，並未會同原告逐一清點與核對，違反協調會所約定之鑑估方式，被告委託之台灣大學鑑定人員所鑑定之花木株數、規格（花木之幹徑與幹高）事先均未讓原告當場核對，事後也未讓原告知悉估定結果以供核對雙方清點內容有無出入，直到原告接到複估徵收補償清冊，經核對原告在八十六年委託鑑定公司在現場所清點之花木數量與規格，始發現台灣大學所鑑定之花木株數與規格均與土地現場之實際狀況有很大出入，且明顯係補償清冊所列花木數量與大小比實際花木數量短少甚多，嚴重損及原告徵收補償之權利與利益。經原告核對八十六年委託鑑定公司所清點之花木數量與大小及補償清冊所列之花木數量與大小，原告在異議及訴願程序即將兩者各項花木之數量、大小之數值差異列表比較，以利查核比對，該鑑定報告書並提供給被告作為原告主張事實之證據，但被告卻不予治理，不顧原告合法權益。五、就原處分對原告花木補償價格而言，原告園內之花木性質已經國立嘉義技術學院李堂察教授確認屬景觀性質之植栽，景觀植栽之花木種植成本比一般農作物高，景觀花木之植栽過程經過斷根、斷根後之養護、整地、定植植穴之開挖、定植穴施有機肥、準備固定植材料、人工挖樹、搬運、栽植、回定植株、養護管理（如澆水、除草、除蔓、整枝、施追肥、防治病蟲及颱風災害之搶修）。故原處分對原告被徵收之花木補償價格顯然偏低，與花木實際之市價及成本價格不符。原告在八十六年委託鑑定公司鑑定本件花木數量、大小及價格時，當時之花木價格即已達二一一、八九六、二二五元，歷經二年再由國立台灣大學鑑估，花木總價值當不止於此。此項資料先前均由原告提供鑑定報告書給被告在案。六、被告委託台灣大學園藝系就本件徵收補償之地上農作物鑑定樹木之種類、數量及規格大小，該受託單位於八十八年六月間派員至現場清查及量測時，並未說明本件部分樹木以目視方式估算，經在場之原告職員余萬發、蘇慶鐘二人詢問初步查估結果，該執行清查人員告知與原告委託民間鑑定公司查估所得之數量相差不多，原告之在場人員要求在現場執行鑑估人員給予確定數據，均遭拒絕，詎台灣大學園藝系初步統計查估數量資料傳真給原告員工蘇慶鐘時，蘇慶鐘始知二者數量差距懸殊且規格亦大多錯誤，經蘇慶鐘在電話中向鑑定機關執行人員提出異議後，該受託單位於是派員進行第二次清查，惟其複點之結果並未再通知原告，直到原告接獲被告之徵收補償清冊，始知複點結果並未更改，且與土地現場實際樹木之數量大小規格相差甚大。經原告異議後，被告均表示徵收補償之數量與大小沒錯，是按鑑定機關清點之數量補償，原告不能甘服，因為徵收補償清冊之樹木數量及大小顯與土地現場之樹木數量與大小不符，經原告對執行鑑定之人員提出偽造文書之告訴，該鑑定工作計劃主持人凌德麟教授始提出鑑定報告書向承辦檢察官說明，並表示本案鑑定並未實際逐棵清點數量及測量大小，部分花木僅以目視方式估計樹木數量及大小，凌德麟為脫免罪責，並於鑑定報告書中捏造「余萬發、蘇慶鐘二人同意以目視估計之方式所得之數量為清點之數量」及「雙方已取得計算方式之原則」等事實，然經質問蘇慶鐘與余萬發，均表示並無此事實（縱使原告在場員工同意如無效，徵收過程怎可用目視方式查估地上物而不核實查估？）既然在刑事偵查中已查得鑑定單住並未確實清點徵收之樹木數量與大小，被告純係以鑑定機關所提供之鑑定結果為徵收依據，然鑑定機關又以目視方式估計為之，並未核實清點，事實已證明被告並未核實辦理徵收補償，而係用目視估計方式補償，這種方式亦非嘉義縣八十六年度辦理徵收農林作物補償費查估基準所定方式，故該鑑定報告不具鑑定效力。被告據該鑑定結果所作成徵收補償費之決定處分亦屬錯誤（無異於是由被告用目視方式查估本件地上物）。七、系爭徵收土地之地上物，乃原告原欲設立渡假休閒農場所做之景觀造植，栽種之樹木尚包括藥用之特殊樹種如錫蘭肉桂樹，並非一般農作物，被告既明瞭此情，且委託台灣大學園藝系鑑定，應逐株清點樹木數量及大小規格，為何不專案辦理或參考台北市政府徵收榮星花園案之補償標準，卻仍執意遵照「嘉義縣八十六年度農林作物之水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」辦理，顯然嚴重侵害原告等之權益。嚴格言之，本案應依庭園，景觀植物性質補償，始符合徵收補償之法理，否則被徵收之相對人權益將無法確保，且可能引起不必要之民怨。又鑑定報告中提及生長過密或草叢太深之區域，不能逐一清點之部分以目視方式估算，為何部分密植之樹木卻被列入以面積計算方式補償，豈不互相矛盾，該份鑑定報告純依計劃執行人凌德麟個人喜好而胡亂計算，實不足採為徵收補償依據，否則違背憲法保障人民財產權之意旨。又依據嘉義縣八十六年度辦理徵收土地農林作物補償遷移費查估基準，如係庭園造景或特殊情形之花木，均得視實際情形查估核實補償。準此台灣大學園藝系受託鑑定時，應將一般花木果樹與庭園造景或特殊果樹花木予以分列，並分別按不同標準計價，才屬合法。詎台灣大學園藝系進行鑑定時，竟以其分別向台灣省園藝花卉商業同業工會聯合會及台北市景觀工程商業同業工會之詢價予以平均做為本件計算補償數額以單價，顯與前述之補償查估基準有違，且對原告造成重大不利。蓋原告被徵收之土地既已開發為休閒農場之用，其地上花木甚多為景觀植栽或具有特殊情形者，台灣大學園藝系鑑定時未予分類統計並核實計價，自亦屬於法有違。八、台灣大學園藝系就本件徵收補償之鑑定報告書中第五項第二款載明：「依面積計算之種類面積為五、二四一平方公尺，按每平方公尺補償新台幣壹佰貳拾元計算，金額為新台幣陸拾貳萬捌仟玖佰貳拾元整」，此項鑑定結果顯然違法。按本件徵收補償之地上物中，並未有部分樹木種植密度及數量超過被告查估基準之單位面積種植數量最高標準（凌德麟稱係用目視方式估計），縱使有此事實，惟參照南投縣八十七年度辦理徵收土地農作物、水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準亦規定：「補償數量以實地查估時為準，但實地查估數量超過表列數量百分之二十以上時，其超過部分應不予補償」，可知在單位面積限制之數量範圍內應逐株清點，超過之部分始按面積計算，並非全部均按面積計算補償費。相較之下，被告卻依台灣大學之鑑定報告中擅自將密植部分直接以面積計算，並未實際清點樹木之數量及計算在單位面積限制範圍內之樹木按實際樹木數量與大小給予補償，雖各縣市皆自定查估基準，但標準大致相同，故該項鑑定結果顯然違反查估基準，被告據此鑑定結果作成之徵收補償處分實屬違法。據嘉義縣政府辦理徵收土地農作物補償遷移查估基準，花木不按株數計算而按面積補償者僅二種情形，一為密植花木；二為鐵樹、酒瓶、椰子、西洋杜鵑等苗圃密植者，已如前述，並無所謂種植於原計劃為建築物、停車場及非栽植區用地之區域之花木應接面積而不按株數補償之規定。詎台灣大學園藝系從事鑑定時，竟擅自將栽植於原計劃為建築物、停車場用地及非栽植區用地既非密植亦非曲圃之花木，按面積而不按株數補償，顯然違反委託鑑定機關之查估基準之規定，原委任機關即被告就該違反查估基準之鑑定，未予摒棄不用，仍以該不合規定之鑑定做為不利被告之估價，於法顯有違誤，自難昭折服。九、本件徵收補償之地上物為乙○○、甲○○、李林美華、陳吉原、許振煌等五人共有，原告在八十六年十月十四日提出異議時即主張此項事實，被告卻仍僅列乙○○、甲○○二人為徵收對象，經他共有人聲明異議，被告以已逾公告期遷駁回異議，卻不願援引訴願法第十七條第二項規定之法理變更原處分，被告之心態誠屬可議。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告等分別於八十七年二月五日及二月二十三日向被告提出異議，國工局第五區工程處為工作進度考量，於同年三月十六日邀集被告及民雄鄉公所研商該地上物補償事宜，會中決議由被告委託專業學術機構鑑估，被告乃依決議函請國立嘉義技術學院李堂察教授於同年四月二十三日出席複勘，李教授於當場建議本案可參考台北市政府徵收榮星花園等相關案例之處理方式。並非原告等所稱：「會同國立嘉義技術學院李堂察教授到土地現場鑑定複估，複估結果李教授當場表示原告之地上物屬於景觀性質之植栽，非僅為一般農林作物，應參考台北市政府徵收榮星花園等相關案處理方式，補償費用須按景觀植栽之成本計算，始為合理，但被告機關卻仍未依鑑定人之意見重新鑑估本案地上花木之徵收補償費」。經原告等於八十七年五月七日具狀提出異議，並主動提供台北市政府興辦中山區二三二號公園工程農林作物改良物評議後補償清冊，經被告洽該公園主管單位台北市○○○○路燈管理處配合科陳漢石股長稱：「該公園前身為榮星花園，園區種植花木四十至五十年之久（營運時間亦同），經市府徵收後園區花本仍維持現況供該公園續予使用，自不宜與開發中之案例相提並論」，實難比照辦理。二、本案原告等稱：「經原告提起訴願後，被告機關發現自己程序違法，又通知願意就本案徵收補償費用重新複估並按法定程序交由地價評議會暨標準地價評議委員會（原徵收處分未按此程序辦理，明顯違法），原告始先行撤回訴願。」然在八十七年十月七日簽奉縣長批示始提交嘉義縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第三次評議並未通過，乃又於八十八年五月二十五日正式委託國立台灣大學鑑估報告完成後於同年八月四日再簽奉縣長批示提交嘉義縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會通過，並經內政部八十八年八月二十七日台八八內地字第八八九三五九八號函同意備查在案，並函請原告等限期領取補償費，在被告未提交嘉義縣標準地價評議委員會通過再送請內政部備查，並未構成行政救濟行為條件故與原告提起訴願無關，又何來原告所稱「原告始先行撤回訴願」。三、國立台灣大學八十八年十一月二十六日八八校農字第○二三八二○號函稱每次於現場清點時，均會同原告之代表余萬發、蘇慶鐘或其他人員在場。又查依台灣大學園藝系地上農作物補償鑑定報告書中所載，系爭地上物其中生長過密或太深之區域，才以目視估計之方式辦理，並亦徵得土地主代表余萬發、蘇慶鐘二人同意後為之，並非所有地上物均按目視估計之方式辦理，原告等顯有誤解。四、原告自行委託鑑定非政府相關單位委託，屬私人行為，乃原告所稱補償單價偏低，原徵收處分顯有違法、不當並損及原告之權利及利益，被告均依嘉義縣辦理公共工程徵收土地農林作物補償遷移費查估基準辦理與原告自行委託鑑估無關，本案經原告多次異議應依被告及國工局同意正式委託國立台灣大學之鑑定結果之鑑定報告書為最終之行政處分。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。」、「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」、「對於第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四十二條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」分別為行為時土地法第五條第一項、第二百四十一條及第二百四十七條定有明文。又「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：一、．．．四、農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者。」「第一項．．．第四款之改良物，於徵收土地公告期滿後，得由市、縣地政機關通知其所有權人或使用人限期拆除或遷移；逾期由市、縣地政機關會同有關機關逕行除去，並不予補償。」行為時土地法第二百十五條第一項、第四項定有明文。復按嘉義縣八十七年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準附則規定：「密植花木不分種類，一律按面積給予補償費，其每平方公尺之補償費木本一二○元，草皮為八十元。」
二、本件原告所有嘉義縣○○鄉○○○段一五三─二地號等土地上地上物，經被告八十七年一月十三日公告徵收，應領補償費一○、八六六、一二八元，原告以被告未按實查估地上物花木之數量及查估金額偏低，於公告期間提出異議，被告就複估方式與原告進行協調，八十八年五月五日協調結論為：「一、嘉義縣政府會同國工局委託臺灣大學園藝系辦理鑑估工作，應於六月底前完全鑑估報告，鑑估時會同地上物所有權人參加」，被告旋即委託臺灣大學園藝系派員會同被告、國道新建工程局人員及原告於八十八年六月七日至六月二十八日赴現場複估鑑定，鑑定結果系爭土地上栽植之農作物、觀賞植物及行道樹，依嘉義縣八十七年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準規定按單株計算補償費共計新臺幣四一、三四五、四九○元，而臨時性栽植及過密栽植依首揭查估基準附則規定按面積（五、二四一平方公尺），以每平方公尺一二○元計算為六
二八、九二○元，兩者相加共計應核發補償費四一、九七四、四一○元。被告並依行為時土地法第二百四十七條規定提交該縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十八年第三次會議評議通過後，以八十八年九月七日府地權字第一○七五七九號函通知原告領取補償費，並以八十八年九月二十九日府地權字第一一一七四二號函駁復原告之陳情，核與首揭規定尚無不合。
三、原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略稱：被告與鑑定人在實施原告所有地上物鑑估過程，拒絕原告參與複估實地清點花木數量、規格大小、完全違反先前在立法院青島會館協調會會議結論，該鑑定程序即有瑕疵。況且鑑定人鑑定報告所附之鑑估初步計算表所載之花木數量、規格大小及單價明顯與原告在八十六年間委託全球鑑定公司清點之花木數量、大小均存短少，不符事實。鑑定報告所核定之補償費既有不實，原告依土地法第二百四十七條規定，向被告聲明異議，被告依法應提交標準地價評議委員會評定之，始符法則等語。
四、經查：㈠依臺灣大學園藝系地上農作物補償鑑定報告書中所載，系爭地上物其中生長過密或大深之區域，才以目視估計之方式辦理，並徵得地上代表余萬發、蘇慶鐘二人同意後為之，並非所有地上物均按目視估計之方式辦理，且清點資料曾會同地主代表至現場核對，有國立臺灣大學農業院園藝系第二高速公路嘉義段民雄鄉大崎腳一五三─一二等地號工程用地地上農作物補償鑑定報告書附卷可證，原告所稱鑑定人員拒絕原告要求提供現場清點資料及數量與大小乙節，核與事實不符，尚不足採。㈡又依該地上農作物補償鑑定書內所載鑑定工作內容及流程欄所示，地主提供土地使用之規劃資料計有⒈民雄鄉全鄉性休閒農業區整體發展調查報告書一本。⒉諸羅蛙歡樂農場（大喜年歡樂農場、聖淘沙農場）開發案之平面圖一張。⒊全球鑑定顧問公司為乙○○先生製作之嘉義大喜年歡樂農場景觀林木樹種及每木調查表一套五本中之三、四兩冊，足證在鑑定時已參考原先全球鑑定顧問公司之資料甚明，尚難以國立臺灣大學農學院園藝系複估時之數量較原告先前私下委託全球鑑定公司鑑定之數量少便逕稱國立臺灣大學農學院園藝系複估之鑑定報告為不實而不足採。㈢被告在複估後，將鑑定結果送交該縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會會議評議通過，並報經內政部准予備查，再通知原告領取補償費，並非被告任意認定，況且系爭土地面積七點三餘公頃，地上物補償
四一、九七四、四一○元，每公頃之地上物補償已達約五、七四九、九一九元之鉅。㈣綜上所述，原處分於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經核為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 三 月 三 日