最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第二四號
上 訴 人 丙○○
乙○○被 上訴 人 交通部公路局第二區工程處代 表 人 甲○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十年十一月十四日臺中高等行政法院九十年度訴字第一三二五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人二人共有坐落南投縣○○鎮○○○段○○○○號土地，地目「道」，面積○‧一五七六公頃，已為台十四線道路使用尚未辦理徵收補償。經上訴人於九十年二月十二日向被上訴人提出申請徵收土地，經被上訴人以九十年二月二十二日（九○）二工用字第○四三四三號函復否准。按公共交通道路土地不得私有，前項土地已成為私有者，得依法補償之，土地法第十四條第一、二項定有明文。又既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，大法官釋字第四○○號亦著有解釋。本件被上訴人未經辦理徵收補償，逕將上訴人所有系爭土地闢為台十四線作公共交通道路使用，使上訴人無法自由使用收益，損害上訴人財產上之利益，至深且鉅。自應依首開土地法規定及大法官解釋之意旨，辦理徵收補償。被上訴人駁回上訴人之申請，顯有違法不當。被上訴人以未辦理徵收之私有既成道路面積所需經費龐大，非預算所能負擔，需俟籌妥財源始得依法辦理徵收補償為抗辯，殊非有理由。且台十四縣道路系爭土地上下段土地八九五、八九四、一○三一、一一○三、一一○四、一一○五之一、一○三九、一一三九之一、一○三四、一○三六之一、九三三之一、九四○之一、九七五之一、九七六之一、九四一之一、九八三之三等地號均已徵收歸國有，由交通部公路局管理，唯獨對上訴人所有土地未辦理徵收補償，縱辦理徵收補償亦毋須龐大經費，被上訴人拒不辦理徵收補償，實無理由。被上訴人為系爭土地使用地機關，自應依法報准權責機關核定徵收補償。上訴人在起訴前，曾申請內政部辦理徵收補償，內政部謂係交通部管轄業務而函移交通部，交通部又以屬該部公路局管轄而函移該部公路局，足證辦理徵收補償應為被上訴人權責。綜此，原處分及訴願決定顯屬違誤，請判決撤銷原處分、訴願決定並命被上訴人依法辦理徵收事宜等語。
二、被上訴人則以：上訴人所有系爭土地，土地登記簿記載情形為總登記「道」地目之日據時期私有既成道路土地，故被上訴人於七十二年間為發展交通辦理台十四線拓寬工程用地徵收案，依行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函及七十年一月八日台七十內字第○一八四號函示規定對是項土地暫緩列入徵收補償，顯係中央政府一方面考量日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用之功能，一方面顧及地方財政困難，一時無法籌措鉅額補償費，故未將本件前揭土地列入徵收補償。至上訴人所稱台十四線道路系爭土地上下段土地計十六筆均已徵收歸國有，由公路局管理乙節，經依土地登記簿記載情形：頂茄荖段八九四地號、八九五地號、一一○四地號、一○三一地號、一一○三地號、一一○五之一地號、一○三九地號、一○三六之一地號、九三三之一地號、一○三九之一地號等十筆土地依土地登記簿之記載係於民國四十二年間總登記取得之「道」地目之公有土地，自無涉徵收補償問題，另九四○之一地號、九七五之一地號、九七六之一地號、九四一之一地號、九八三之三地號等五筆土地均符合徵收當年法令之規定，並予列入工程用地範圍內辦理徵收取得產權登記，又另一○三四地號土地為總登記「道」地目既成道路，依當年徵收法令之規定，仍暫緩列入徵收。交通部公路局經管省道公路系統中私有既成道路土地，因徵收補償所需經費龐大，公路局預算無法容納，就上訴人系爭土地單獨籌措財源辦理征收補償，恐有違整體社會公平性，為期解決省道私有既成道路土地問題，目前該局業採以清查○○○區○○○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並擬具既成道路取得計畫函報交通部層轉行政院核辦，奉行政院秘書長九十年一月十二日台八十九交三六九○七號函復：請依行政院經濟建設委員會結論辦理。該會商結論：「．．．應請公路局針對既成道路之分布情況及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等訂定優先順序及配套措施，將各年度計劃辦理項目、面積及所需經費提報交通部在該部年度交通預算額度內作整體考量勻支辦理」，故交通部公路局依該函復意旨已研擬自九十一年度開始，分十五個年度編列預算辦理徵收補償，以期對私有既成道路問題有所解決，減少民怨。且土地征收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經法定程序予以剝奪之謂。規定此項征收及其程序之法律必需符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理補償（大法官釋字第四二五號解釋意旨參照）。是公用徵收僅有國家始為征收權之主體，一般人民並無公用征收之公法上請求權。故人民向國家請求征收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動征收權之行使而已等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院大法官會議釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（前行政法院著有二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院大法官會議釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋文亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。是上訴人所有之系爭土地雖已為被上訴人闢為台十四線道路使用，被上訴人雖未為徵收，但依上開說明，尚不得以此主張適用上開司法院大法官會議釋字第四○○號解釋，而得請求被上訴人辦理系爭土地之徵收，原處分予以否准，並無違誤，訴願決定亦予維持，於法並無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、本院查：按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十四條、第二條及第十九條分別定有明文。故土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府。查本件上訴人請求徵收其所有系爭土地並給予補償，該徵收處分之准駁權屬於內政部，交通部、交通部公路局及被上訴人交通部公路局第二區工程處均非有權之處分機關，故被上訴人對上訴人聲請徵收補償以九十年二月二十二日（九○）二工用字第○四三四三號函予以否准，因被上訴人非徵收處分之有權核准機關，該函復自不生行政處分效力，自難認該函為行政處分。本案既無有效行政處分存在，即無從對之提起訴願或行政訴訟。原審原應以本案非行政處分而以欠缺起訴要件予以裁定駁回，惟原審疏未注意及此，誤予以受理並以實體理由駁回上訴人在原審之訴，自有未洽。然因本件係對非行政處分提起行政訴訟，本即應予駁回，原判決駁回該訴，其裁判結果並無不合，仍應予以維持。以查上訴人在原審起訴請求給付徵收補償費部分，原判決以系爭土地既未經徵收，尚不發生請求財產上給付之公法上原因，而併駁回其訴，難認違背法令。上訴意旨求為廢棄原判決，尚非有理由，應予駁回。至上訴人在起訴前，曾申請內政部辦理徵收補償，內政部謂係交通部管轄業務而函移交通部，交通部又以屬該部公路局管轄而函移該部公路局再移送被上訴人處理，均與上引土地徵收條例規定不符。本件上訴人聲請徵收案件，內政部依法應予受理並為准駁之處分，惟其迄今未為准駁之處分，故該聲請案件仍繫屬於內政部，內政部宜速為處理。如內政部認是否有徵收必要，須由需地機關表示意見或依法擬定徵收計劃，函報其作為准駁之依據，亦應向相關各機關函查後為一定之處分，尚不能謂徵收補償非其管轄業務而拒絕受理，併此指明。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 一 月 十 日