最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第二四二號
上 訴 人 乙○○○被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 甲○○
送右當事人間因申請沒入事件，上訴人對高雄高等行政法院中華民國九十年十二月三十一日九十年度訴字第一八一四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）上訴人無故被蔣雲秀飼養之大灰狗咬傷身體，此事實經台灣台南地方法院刑事判決為據，故依動物保護法第七條、第三十二條第二款規定，向被上訴人申請沒入該大灰狗，此為法律為保護動物，同時也是保護人民之平等原則，不容曲解。無奈被上訴人函覆「動物保護法所定『得』逕行沒入，具有主管機關採執行與否之裁量權，基於動物未具人權，始作俑者為人，導管理者入正軌方為良策。綜上考量，本府恕難貿然據以引用『沒入』之處罰。」，明確拒絕上訴人之所請，未將被害人之權益同時考量，逾越法律所作之行政裁量，應為無效。（二）又訴願機關引用被上訴人九十年五月三日答辯書理由第一項「本府認證據尚未齊全」，而決定不受理，此理由與上開被上訴人九十年三月十九日南市府字第三○○五三○號函文原意完全不符，令上訴人難以甘服。被上訴人在該訴願答辯書理由第四項敘述「本府再調查事實後，已查明飼主蔣女士將寵物帶入公共場所或公眾得出入之場所，卻未以鍊繩牽引該寵物或以箱、籠攜帶在先，後該寵物才過失傷害訴願人，裁處飼主新台幣二千元罰鍰」，被上訴人自認已查明事實，並處飼主罰鍰在案，單純的犬隻咬人案件，還有什麼證據尚未齊全，訴願答辯書前後矛盾，有此可證，上訴人更不同意訴願機關以被上訴人不當之答辯作為決定不受理之依據。基此，訴願機關及被上訴人濫用行政裁量權即不依法行政，理甚明確，為此訴請為撤銷訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：（一）按人民對於行政機關之「行政處分」，認為違法並損害其權益者，雖得於收受訴願決定書之次日起，二個月內，依行政訴訟法第四條第一項規定提起撤銷之訴。惟人民提起上開之訴，其前提須為對於行政機關之「行政處分」不服，始得為之。但綜觀南市府字第三○○五三○號函之內容，仍有後續事實尚待查明之處置，並未發生一定之法律效果，核其性質應為先行到達之觀念通知，上訴人就事實未待查明前申請一定沒入與最高罰鍰，復又於查明事實後申請撤銷非行政處分之訴，其程序即有未合。（二）八十九年九月二十三日上訴人鄰居蔣雲秀溜狗與上訴人因魚事起爭執，蔣女之犬隻咬傷上訴人，報由警方偵辦。蔣女於同年十月一日出國後，即將肇事犬隻送交不同址之父寄養，蔣父復不慎於九十年三月下旬將該牧羊犬遺失，均有卷可稽；上訴人不察，誤以為蔣女另隻同種牧羊犬為傷人之犬隻，乃檢具台南地院八十九年度易字第三○七三號刑事判決，向被上訴人申請沒入與對飼主處最高罰鍰，並於申請書及抗議書內誤導被上訴人沒入另隻非肇事犬隻；旋經被上訴人初步研判，事非單純不宜冒然據以沒入，遂依行政程序法第一七一條規定以九十年三月十九日南市府字第三○○五三○號函告知上訴人，對原肇事犬隻恕難沒入，非行政處分；經其後深入調查，證實全案弄雙包，被上訴人原不沒入理由並無違法或不當。且對飼主之罰鍰有一事不二罰之疑義，亦於四月二十七日訴願前加以釐清後裁處。（三）上訴人於九十年二月檢具上揭刑事判決書，向被上訴人申請沒入系爭犬隻時，並未具體提供犬隻正確資料，判決書理由第二項所稱「有大灰狗照片二幀」並無寵物晶片號碼，犬隻身份係以晶片號碼辨識，蔣女出國即未再飼養於原址，回國後司法單位前往拍得者非肇事犬隻，業經詢問該管區及第一分局刑事組承辦警員並未前往拍照，顯為本市警察第一分局於八十九年十一月將全案移送台南地院起訴後所拍攝，與蔣女之查訪紀錄不謀而合，所舉事實應足資認定。原肇事犬隻現既未飼養於原址且已遺失；蔣女犬隻傷及上訴人之身體精神損失，上訴人亦已於刑事及民事判決後獲得求償；另隻非肇事英國牧羊犬現亦已罹患重病死亡，訴訟最具爭議之沒入標的物雙犬均已不俱在。基於原申請書證據不齊全即申請沒入為無理由，被上訴人之原答覆函經訴願決定核為非行政處分及並不另生公法上之效果，上訴人提起本件訴訟，縱獲勝訴，亦無實益於達到行政救濟目的，顯欠缺權利保護之必要。（四）按動物保護法第三十二條第二款「無故傷人之犬隻，得沒入之」其中「得」即是行政主管機關之行政裁量權，其裁量標準須依罪刑均衡原則與比例原則，查該刑事判決僅處罰金銀圓五千元，系爭犬隻市價高達三萬元以上，且如有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，行政程序法第七條第二款定有明文，故如沒入系爭犬隻即違反上開原則等語作為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，」為行政訴訟法第五條第二項所明定。又權利保護要件者，即當事人請求法院為利己之本案判決所必備之要件，關於保護之必要要件，必須上訴人有即受判決之法律上利益，法院始有保護其權利之必要，上訴人苟無受判決之法律上利益，即無保護之必要，法院仍應為其敗訴之判決。（二）經查，訴外人蔣雲秀於八十九年九月二十三日，帶其所飼養之大灰狗，在台南市○○路○段○○○巷○○號附近溜狗，未採取適當防護措施，以鐵鍊或繩索拴住該牧羊犬，因上訴人與蔣雲秀發生衝突，致上訴人受該犬攻擊，造成上訴人受有腹部表淺穿刺傷，蔣雲秀因此遭檢察官起訴，經台灣台南地方法院刑事判決判處罰金銀圓五千元確定；上訴人另對蔣雲秀提起民事訴訟請求侵權行為損害賠償，亦經該院台南簡易庭判命蔣雲秀應給付上訴人新台幣五千五百九十元確定在案等情，此有台南市動物防疫所蔣雲秀及上訴人之談話筆錄（附於訴願卷）、台灣台南地方法院八十九年易字第三○七三號刑事判決及該院台南簡易庭九十年度南小字第六九七號小額民事判決在卷可稽，堪以認定。嗣上訴人就其遭上述大灰狗咬傷之情形，向被上訴人舉發，請求沒入該犬，經被上訴人以本案肇因飼主管理不善，如歸咎於犬隻即時處以沒入，形同處以該犬極刑，有悖保護動物原旨，且基於動物未具人權，始作俑者為人，導管理者入正軌方為良策為由，而否准上訴人之申請，上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以，被上訴人函覆之性質屬單純之事實敘述或理由說明，並非行政處分，予以不受理。上訴人猶表不服，提起本件訴訟，主張略以：上訴人無故為訴外人蔣雲秀所飼養之大灰狗咬傷，此事實業經台南地方法院刑事判決加以認定，故依動物保護法第七條、第三十二條第二款之規定，向被上訴人申請為沒入系爭犬隻之行政處分，惟被上訴人以動物未具人權，始作俑者為人，導管理者入正軌方為良策為由，拒絕上訴人所請，未將上訴人人權考量在內，且動物保護法除保護動物之外，亦有保護人民之意，被上訴人逾越法律所作之行政裁量，應為無效，乃提起本件訴訟云云，惟查：１、按行政法上所謂「權益」應包含「權利」與「利益」，權利係指人民之主觀公權利而言。利益在我國現行的法制上包括「法律上利益」與「事實上利益」（即反射利益而言）。區分主觀公權利、法律上利益與反射利益之實益主要是在行政訴訟「訴之利益」的判斷問題，亦即必須主張「權利」或「法律上利益」受到侵害始得提起行政訴訟。訴願法第一條：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」中之「權利或利益」，行政訴訟法第五條第二項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」中，即明文規定「權利或法律上利益」。換言之，如果不是「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即不得提起行政訴訟。本件癥結之所在，即在於被上訴人否准沒入系爭牧羊犬之處分，上訴人是否因此「權利」或「法律上利益」受到該行政處分之侵害，如其權利或法律上利益受有損害，自得提起本件訴訟，否則其提起本件訴訟即無訴之利益。２、查本件上訴人遭訴外人蔣雲秀所飼養之大灰狗攻擊受傷，其身體法益遭受侵害，刑事部分業經台灣台南地方法院刑事判決判處罰金銀元五千元確定，民事部分亦經該院台南簡易庭判命蔣雲秀應給付上訴人新台幣五千五百九十元確定在案，已如前述，上訴人所受之侵害已獲得救濟。至上訴人得否請求行政訴訟救濟，則應視其對本件訴訟有無訴之利益而定。按動物保護法第一條第一項開宗明義即規定「為尊重動物生命及保護動物，特制定本法」，足見動物保護法之立法精神主要在於動物之保護及管理。又「飼主應防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧」，「違反第七條規定，無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧之動物，縣市主管機關得逕行沒入飼主之動物」，動物保護法第七條、第三十二條第二款分別定有明文。核上開規定乃係強調動物保護法除了保護動物外，飼主亦應負管理義務，防止其所飼養動物無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧，此所謂「他人」係指不特定人而言，故上述關於無故侵害他人之生命、身體、自由、財產或安寧之動物，縣市主管機關得逕行將該動物沒入之規定，其所欲保護者乃為不特定之公眾，而非特定之人，該條文顯為公眾利益而設，難謂被害人就該法律規定具有主觀公權利或法律上利益。本件縱使因飼主蔣雲秀違反上開第七條之規定，被上訴人將其所飼養之大灰狗沒入，上訴人從此可免於再遭該犬之侵害，亦屬被上訴人沒入該犬後上訴人所受之反射利益（事實上利益）而已。故上訴人固得向主管機關即被上訴人舉發被害事實及請求沒入系爭大灰狗，惟被上訴人是否沒入該等飼主之動物，仍得依職權按事實情節享有行政裁量權，縱上訴人之申請遭受否准或拒絕，除法令有明文規定外，亦不得提起本件課予義務訴訟。而上開動物保護法既未規定被害人得請求主管機關沒入飼主之動物，上訴人雖為被害人亦不具主觀公權利，且亦不具法律上利益，揆諸上開法律規定，本件被上訴人對其申請沒入大灰狗部分，予以否准，難認上訴人之權利或法律上利益受違法損害，即無訴之利益，是上訴人主張：被上訴人拒絕上訴人所請，未將上訴人人權考量在內，其逾越法律所作之行政裁量，應為無效，上訴人乃得提起本件訴訟云云，殊無可採。３、綜上所述，本件被上訴人否准沒入大灰狗之裁量處分，並未對上訴人之權利或法律上之利益造成侵害，即乏訴之利益，上訴人尚不得提起本件課予義務訴訟，訴願決定以被上訴人函覆之性質屬單純之事實敘述或理由說明，並非行政處分，予以不受理，理由雖有不同，結論並無二致，仍應予維持。上訴人提起本件訴訟，揆諸首揭法條之規定及說明，即欠缺權利保護要件，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞指摘原判決違背法令，聲明廢棄。惟查：本件被上訴人於原審既已依行政訴訟法第五十一條第一項提出授與特別代理權之訴訟代理人委任狀予其所屬臺南市動物防疫所所長李朝全，則該訴訟代理人李朝全以訴訟代理人名義所具之補充答辯狀及聲明異議狀，雖未經被上訴人具名及蓋用印信，難謂有違法之瑕疵。次查：本件上訴人申請沒入之系爭英國古代牧羊犬業據上訴人於九十年四月十日申報遺失，有受理遺失申報機構代碼：Ｕ○四○一○之遺失申報書附原處分卷可稽，則上訴人就已遺失之系爭英國古代牧羊犬申請沒入，於法不合，原判決之理由雖有不同，其結果尚無不合。應認上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 三 月 十三 日