最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第二四三號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因更正土地登記事件，上訴人對臺北高等行政法院中華民國九十一年五月十五日八十九年度訴字第五九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）事實之經過：１、上訴人甲○○於民國（下同）七十五年四月十五日與訴外人宋庭瑞、邱逸民訂立合建契約，約定宋庭瑞、邱逸民提供其所有○○○鄉○○段四一一六、四一一七、四一一九、四一五四地號共肆筆地目為「旱」之土地，由上訴人甲○○出資興建壹層樓雙併式住宅捌戶，其建築式樣、規格均依宋庭瑞、邱逸民之七十四年十月二十三日花蓮縣政府建設局核發之建造執照申請書所列建築計劃工程圖樣施工，包括道路、水溝等公共工程。宋庭瑞、邱逸民二人於房屋蓋好後，分配得花建執字第一四八八號建造執照配備圖所列Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ肆戶雙併住宅，上訴人甲○○則得Ａ、Ｂ、Ｇ、Ｈ肆戶，有合建契約書可稽。２、上開八戶建物完成後，於七十五年十月十六日領得使用執照，有花蓮縣政府建設局花建使字第一二六六號使用執照可稽。之後，上訴人甲○○於七十五年十一月二十七日向宋庭瑞、邱逸民購買Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ等肆筆土地及基地上建物肆棟（實際面積以地政事務所依建築設計圖分割出之Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ等肆筆土地及複丈之後建物面積為準），有不動產預約買賣契約書可憑。根據上開合建契約及不動產預約買賣契約之約定，上訴人甲○○有權取得
Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｈ房地所有權即四一一七、四一五四地號土地及其上建物之所有權。３、惟被上訴人不顧其於七十四年十月二十三日核發花建執字第一四八八號建造執照時，已許可建築基地其他面積分別為四百二十平方公尺之事實，竟違背建築基地法定空地分割辦法第三條第三款、第四款之規定，於七十六年二月十三日將建物本身所占之地面及以建蔽率百分之五十計算之法定空地從上開Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｈ土地內分割出來，分別為四一五四─二、四一一七─一、四一一七─二、四一一七─三、四一一七─四、四一一七─五、四一一七─六地號之土地，並將使用地類別農牧用地變更為甲種建築用地，而其餘土地仍維持○○○鄉○○段四一一七、四一五四地號，使用地類別仍為農牧用地，致使上訴人甲○○因不具自耕農身分而無法請求宋庭瑞、邱逸民移轉登記四一一七、四一五四地號之土地。４、Ｈ、Ｇ、Ｆ、Ｅ、Ｄ、Ｃ、Ｂ、Ａ建物之所有權，已登記在上訴人甲○○名下，○○○鄉○○段三八二六、三八二七、三
八二八、三八二九、三八三○、三八三一、三八三二建號之建物登記謄本可參（建物Ｇ、Ｈ合併為三八二六建號）。Ｈ、Ｇ、Ｆ、Ｅ、Ｄ、Ｃ、Ｂ、Ａ建物本身所占之地面，及以建蔽率百分之五十計算之法定空地，其使用地類別均已從農牧用地變為甲種建築用地，分別登記在劉富珍、甲○○、尹文達及皆達國際股份有限公司名下，○○○鄉○○段四一五四─二、四一一七─一、四一一七─二、四一一七─三、四一一七─四、四一一七─五、四一一七─六地號之土地登記謄本可查（劉富珍為上訴人甲○○之弟媳、尹文達為上訴人甲○○之弟弟、皆達國際股份有限公司為上訴人甲○○所設立之公司，均為上訴人甲○○信託登記之受託人）。（二）被上訴人分割土地違反授益處分之內容：被上訴人所屬建設局核發之七十四年十月二十三日建造執照及七十五年十月十六日使用執照，均屬授益之行政處分，對人民有拘束力，對處分機關有存續力、跨程序拘束力，有司法院院長翁岳生編行政法第五六七頁以下可稽。因此，被上訴人所屬建設局核發之建造執照及使用執照，均記載基地其他面積四二○平方公尺，表示被上訴人許可系爭土地即Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｈ土地均屬甲種建築基地。被上訴人於七十六年二月十三日分割上開土地，使四一一七─一、二、三、四、五、六及四一五四─二地號變更使用地類別為建築基地，而維持四一一七、四一五四地號土地為農牧用地，顯得其事前核發之建造執照、使用執照不符。（三）被上訴人分割土地違反建築基地法定空地分割辦法之規定：按「每一建築基地均應連接建築線並得以單獨申請建築，每一建築基地之建築物應具獨立之出入口」，有建築基地法定空地分割辦法第三條第三款及第四款可稽。被上訴人將四一一七─一、二、
三、四、五、六及四一五四─二地號土地從上開土地分割出來，使四一一七─一、二、三、四、五、六及四一五四─二地號土地與建築線不相連接，亦無獨立之出入口，有上開土地之關係圖可參，顯然違反上開建築基地法定空地分割辦法第三條第三款及第四款之規定。（四）建築基地四百二十坪以建蔽率百分之五十計算，可興建二百十坪面積之建物。但被上訴人卻以上訴人在四百二十坪土地上，興建五五、七八平方公尺面積之建物，以建蔽率百分之五十反推論法定空地面積為六六、二二平方公尺，顯然對建蔽率有所誤解。（五）被上訴人未經取得主管機關之分割證明、分割圖，即逕予分割，於程序上亦有違反建築基地法定空地分割辦法第五條、第七條之規定。請命被上訴人提出分割證明、分割圖即足證明當時之分割處分有瑕疵。（六）綜上所述，被上訴人違反其先前所為建造執照、使用執照之行政處分，亦違反建築基地法定空地分割辦法之規定，分割出四一一七─一、二、三、四、五、六及四一五四─二地號土地，維持四一一七、四一五四地號土地為農牧用地，顯然於法有違，為此訴請為撤銷訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：（一）本案土地係屬內政部六十二年十二月二十四日台內營字第五七○二五六號令公布，實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第十五條所定，該部於六十六年十一月二十五日台內營字第七六五○四八號函公告指定吉安鄉為實施地區，依該辦法第七條第一項起造人在第三條規定範圍以外之土地，集中興建二幢以上房屋，或單幢房屋總樓地板面積超過二百平方公尺者，應同時檢送公共設施計畫，另同條第二項規定第一項建築物其建蔽率不得超過百分之五十。（二）查被上訴人依據都市計畫以外地區建築物管理辦法，於七十四年十月二十三日核發七十四花建執字第一四八七至一四九二號六件建造執照，建造執照申請書登載為第一層建築面積五一、二平方公尺、第二層五一、七平方公尺、法定空地面積五四、七平方公尺。復於七十五年十月八日核准變更設計為一層樓，一層面積五一、二○平方公尺、法定空地面積五一、二○平方公尺，該建築工程完竣後，於七十五年十月十六日核發一二六六至一二七○及一九七五號等六件使用執照，其法定空地均登載在申請書表內，不因制式之建造執照無法定空地欄位之登載，而不生法律效力。（三）按建築法第十一條第一條所稱建築基地，係為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。查本案被上訴人七十四年十月二十三日所核發花建執字一四八七至一四九二等六件建造執照，並於七十五年十月十六日所核發七十五花建使一二六六至一二七○及一九七五號等六件使用執照，執照所登載之建築面積五一、二○平方公尺、法定空地面積五一、二○平方公尺，應為建築法第十一條所稱之建築基地面積。另依原台灣省政府建設廳八十八年四月九日八八建四字第六一○一三八號函，函復該府地政處函：「上訴人陳情○○○鄉○○段四一一七、四一五一號等二筆非都市土地更正編定疑義乙案，查建築基地為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，建築法第十一條定有明文，本案系爭建築物既經核發使用執照，有關建築基地之認定，自應依使用執照書圖為準」。（四）綜上所述，建築基地面積，依據建築法第十一條規定，應為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，本案系爭建築物既經被上訴人核發七十五年十月十六日七十五花建使一二六六至一二六七號使用執照，有關建築基地之認定，自應依使用執照書圖所登載之面積，建築面積五一、二○平方公尺，法定空地面積五一、二○平方公尺為準，被上訴人原處分無誤，上訴人所提為無理由等語作為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）按提起確認訴訟，除確認行政處分無效之訴，須向原處分機關請求確認無效遭拒絕後始得提起外（行政訴訟法第六條第二項），行政訴訟法並無前置程序之規定。本件上訴人起訴請求確認法律關係存在，雖未曾以其本身之名義向被上訴人有所請求，其提起本件確認訴訟，依前開說明，就此一部份而言，尚屬適法。（二）又確認訴訟應以上訴人有受確認判決之法律上利益為起訴之要件（行政訴訟法第六條第一項）。本件上訴人依其所提出土地登記簿謄本之記載，並非其請求確認發生建築許可效力之標的土地即花蓮縣○○鄉○○段四一一七、四一五四地號等兩筆土地之所有權人，該土地現登記為訴外人宋庭瑞所有。依上訴人之主張，上訴人係因合建契約及房屋土地買賣契約，對於所有人宋庭瑞有移轉土地所有權登記之請求權存在，並提出合建契約及買賣契約為證，故主張有提起本件訴訟之法律上利益。查上訴人甲○○於七十五年四月十五日與訴外人宋庭瑞、邱逸民訂立合建契約，約定宋庭瑞、邱逸民提供其所有○○○鄉○○段四一一六、四一一七、四一九、四一五四地號共肆筆地目為「旱」之土地，由上訴人甲○○出資興建壹層樓雙併式住宅捌戶，其建築式樣、規格均依宋庭瑞、邱逸民前於七十四年十月二十三日經花蓮縣政府建設局核發之建造執照申請書所列建築計劃工程圖樣施工，包括道路、水溝等公共工程。宋庭瑞、邱逸民二人於房屋蓋好後，分配得Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ肆戶雙併住宅，上訴人甲○○則分Ａ、Ｂ、Ｇ、Ｈ肆戶，有合建契約書可稽。嗣後上訴人甲○○於七十五年十一月二十七日向宋庭瑞、邱逸民購買Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ等建物肆棟及其基地（依買賣契約書之記載，土地實際面積以地政事務所依建築設計圖分割出之Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ等肆筆土地及複丈之後建物面積為準），有不動產預約買賣契約書可憑，上開買賣之建物及土地所有權業已移轉登記為甲○○或其指定之第三人所有，亦有建物登記簿謄本及地政事務所依被上訴人所指之法定空地範圍登記為建築物基地之土地登記簿謄本可稽。故上訴人所提出之合建、買賣契約等私文書涉及私人間之權利義務關係，雖其無法證明為真正，惟由目前房屋土地登記之現況，確係符合各該契約約定之內容，堪信上訴人所提出之契約書均為真正，應認為上訴人對於系爭土地有私法上之債權存在。惟按提起行政訴訟，須上訴人之公法上權利或法律所保護之利益受損害，始可提起。本件上訴人對訴外人宋庭瑞雖有私法上之請求權，但建造執照及使用執照均係起造人宋庭瑞所申請，上訴人並無法說明其對於被上訴人有何公法上之法律關係，致其公法上權利或利益受損害，上訴人提起本件訴訟於法即有未合。（三）退而言之，縱認上訴人基於債權人之地位，可以類推適用民法第二百四十二條規定及最高法院六十九年台抗字第六四○號判例「此項代位權行使之範圍，就同法第二百四十三條但書規定旨趣推之，並不以保存行為為限，凡以權利之保存或實行為目的之一切審判上及審判外之行為，諸如假扣押、假處分、聲請強制執行、實行擔保權、催告、提起訴訟等，債權人皆得代位行使。」之意旨，於訴訟上主張行使代位權而提起本件訴訟。惟查，上訴人所提出之花建執字第一四八八號建造執照固記載「基地其他面積四二○平方公尺」，該只建照之起造人宋庭瑞向被上訴人申請建造執照時，其申請書記載法定空地為五四、七平方公尺，其後復於七十五年九月間申請變更設計，申請書則記載法定空地變更為五一、二平方公尺，有原審向被上訴人所調閱之相關卷宗可查，依卷附建造執照申請人宋庭瑞所提之圖說亦可清楚發現，本件系爭執照准許興建之建築物，除建物之基地為五一、二平方公尺外，法定空地僅為
五一、二平方公尺，而非上訴人所主張之四二○平方公尺，足見建造執照發照機關及執照之受處分人即因執照而受利益之相對人宋庭瑞間，對於許可建築之相關內容均無不一致，建造執照上所謂「基地其他面積」並非指法定空地，亦非表示被上訴人業已許可在該部分土地上建屋。上訴人主張依被上訴人所核發之第一四八八號建照之記載，系爭四一一七、四一五四號土地發生可供建築之效力，顯係出於誤解，應予駁回。事實上，第一四八八號所涉之爭議土地面積僅為四二○平方公尺，而上訴人之聲明請求藉第一四八八號執照確認之四一一七號土地，面積為二一三三平方公尺，四一五四號土地面積為八二八平方公尺，顯非第一四八八號建照所能涵蓋，應係涉及全部八棟建物，而非僅第一四八八號執照之建物而已，惟此部份聲明之不當非原審據以駁回上訴人起訴之理由，特予敍明。（四）又查內政部於六十六年十一月二十五日台內營字第七六五○四八號函公告指定花蓮縣吉安鄉為內政部六十二年十二月二十四日台內營字第五七○二五六號令公布之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第十五條所定之實施地區。該辦法係為維護農地，確保糧食生產，故對於都市計畫以外之地區興建房屋，加以管制，規定非經主管機關之許可，都市計畫以外地區不得興建房屋。系爭土地座落於花蓮縣吉安鄉，即有管理辦法之適用。查系爭土地地目為旱，無第三條規定不得建築之限制，而應適用第七條第一項規定，起造人在第三條規定範圍以外之土地，集中興建二幢以上房屋，或單幢房屋總樓地板面積超過二百平方公尺者，應同時檢送公共設施計畫，申請建造執照。另同條第二項規定第一項建築物其建蔽率不得超過百分之五十。查一般農業區之一宗土地於使用編定結果公告前，部份已做建築使用者，主管機關依「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九說明３之規定，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該地區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定（分割出之建物基地及其法定空地為建築用地）。按非都市土地之使用分區管制為國土合理使用之必要管制措施之一環，區域計畫法及土地法均有相關規定。系爭土地為旱地，前既經內政部依前述「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」許可在一定條件下建築，且其使用分區為一般農業區，本應做農業之使用，因其業已部份經許可作建築使用，為保障人民使用之現況，故「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九說明３乃規定，其已作建築使用之部份分割後，應更正編定為建築用地。但其目的僅係承認從來已使用之事實，自應以已做建築使用之部分為限，換言之，應以建築基地及法定空地為限，否則，農地所有人以大宗土地藉低比例之建蔽率申請建築許可，再依「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九說明３之規定，變更全筆土地為建地，將使土地管制之功能喪失，而妨害整體國土合理使用。此部分雖非上訴人爭議建造執照效力之中心爭點，但實為上訴人爭訟之目的所在，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤。上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決有不備理由及理由矛盾之違背法令，聲明廢棄。然查：原判決已指明本件上訴人對訴外人之系爭土地所有權人宋庭瑞雖有私法上之請求權，但被上訴人核發本件建造執照及使用執照均係由起造人宋庭瑞申請，認定被上訴人對上訴人並無公法上之法律關係，無從使上訴人公法上權利或利益受損害，因依行政訴訟法第六條第一項規定以上訴人無受確認判決之法律上利益而駁回上訴人在原審之訴，原判決難謂有判決不備理由之違背法令。次查：原判決認定系爭土地地目為旱，乃依據系爭土地土地登記簿謄本之地目所為之認定，並依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第七條第一項規定「．．．應同時檢送公共設施計畫，申請建築執照」。而原判決認定系爭土地之「使用分區為一般農業區」，乃依據被上訴人依區域計畫法第十五條、第十六條及內政部函頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」所編定，被上訴人乃依上開規定准予分割及更正編定上訴人系爭相關土地為甲種建築用地，是原判決並無理由矛盾之違背法令。從而本件上訴意旨難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 明 鴻法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 三 月 十三 日