最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第二六號
原 告 利達礦業有限公司代 表 人 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 劉守成右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十七年七月一日八十七農訴字第八七一一四三二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告未經申請許可，擅自雇用訴外人馮水生、宋經文等人分別於宜蘭縣○○鄉○○段七五、七九、一二一、一二二、一二三、一二四、一二五、一二六、一三一、一三
二、一三四、一四一、一四二等地號原住民保留地內開挖採土、破壞水土保持，案經被告於民國八十五年十二月十六日會同宜蘭縣南澳鄉公所（下稱南澳鄉公所）、宜蘭縣警察局蘇澳分局南澳分駐所（下稱南澳分駐所）等單位派員現場查獲。被告認原告有違水土保持法第十二條第一項規定，於八十六年十月九日以八六府民山字第一一八八六八號處分書五份，依同法第三十三條第一項第二款規定分別裁處新臺幣（下同）三十萬元罰鍰四張（七五地號一張：未依法申請核准及擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅開挖，造成山坡地嚴重崩塌。七九地號一張：未依法申請核准及擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅開挖採土。一四一地號一張：未依法申請核准及擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅傾倒廢土石，造成山坡地嚴重崩塌。一二一、一二二、一二三、一二四、一二六、一三一、一三四、一四二地號一張：未擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅自開採土石。）及對一二五地號（未依被告八十四年五月十七日八四宜府民山字第○○五號處分書限期改正）裁處六萬元罰鍰，總計罰鍰一百二十六萬元。原告不服，循序訴經行政院農業委員會再訴願決定：「有○○○鄉○○段○○○號未依限改正部分撤銷原決定暨原處分，其餘部分再訴願駁回。」原告就駁回部分提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：原告前向南澳鄉公所承租坐○○○鄉○○段七五、七
九、一二一、一二二、一二三、一二四、一二五、一二六、一三一、一三二、一三四、一四二及一四三地號等十三筆原住民保留地，從事大理石開採業務多年。承租前已依水土保持法第十二條第一項規定，擬具水土保持計畫，經主管機關核准，並依該計畫及臺灣省原住民保留地租賃契約之約定，按年度施工計畫書開採作業，殊無所謂擅自開採土石、開挖造成山坡地嚴重崩塌、擅傾廢土石等破壞水土保持情事。前開土地租期於八十四年七月七日屆滿，原告依臺灣省原住民保留地租賃契約第十二條第一項約定，在租期屆滿一個月前之同年六月六日，向南澳鄉公所申請續租，依臺灣省政府民政廳（下稱民政廳）八十四年四月十五日八四民原字第一六五八四號函及臺灣省礦務局（下稱礦務局）八十四年五月九日八四礦行一字第○一七四○六號函意旨，原告自得繼續在上開土地開採。該申請續租案經該鄉原住民保留土地權利審查委員會議決准原告之續租申請在先，嗣未經會同有關單位及原告赴現場實地勘查原告利用上開土地所經營之澳尾山礦場之作業情形，未敘明理由，又決議不同意原告續租，南澳鄉公所更於八十五年十二月十七日以八五鄉財經字第一一八七三號函通知原告不同意續租。被告於八十四年九月十九日未通知水土保持主管單位、地政機關及原告，而密函礦務局及南澳鄉公所等單位，由被告山地行政課主持，赴原告澳尾山礦場進行秘密察勘採礦作業及水土保持措施。在無地政機關人員陪同，逕以目測方式認定原告越界開挖上開一三一、一三四地號原住民保留地，且破壞水土保持，製作會勘紀錄，並據以作成處分書通知原告。類此情形已有六次，迭經原告提起訴願在案。八十六年十二月十六日被告又未會同相關單位逕赴現場檢查，並於八十六年八月十五八月十五日以八六府民山字第○九六二六六號處分書略以：原告未經依法擬具水土保持計畫書送請主管核定，擅自開挖土石，傾倒廢土，造成山坡地嚴重崩塌，及就同段一二五地號保留地未依被告八十四年五月十七日八四宜府民山字第○○五號處分書限期改正，分別違反水土保持法第十二條第一項、第十三條第一項及第二十三條第一項規定，而依同法第三十三條第一項第二款規定各處原告三十萬元四份及六萬元，並應立即停止一切非法開發、使用行為云云。經原告於八十六年九月十五日提起訴願後，被告於八十六年十月九日以八六府民山字第一一八八六八號函復原告，同意撤銷上開處分，詎被告又持同一理由，為本件五份處分。查我國雖尚未制定行政程序法，但為貫徹依法行政及維持行政處分之正確，行政機關於作成侵害人民權益之處分前，應讓人民有參與之機會，以確保人民之權利，被告以往至原告所屬礦場例行檢查時，均事先通知原告派員會同，讓原告有會勘之機會，俾於發現有缺失應行改善之處時，原告得以獲得明確之指示，並據以改正。詎本件被告於八十四年九月間起多次會勘時，均僅邀礦務局、南澳分駐所、南澳鄉公所等單位，未通知、地政、水土保持主管機關及原告會同。徒憑目側，遽指原告所屬武段一三一及一三四地號礦業用地越界開挖及破壞水土保持，並作成與事實不符之會勘紀錄，俱未明確指出何處越界開挖及破壞水土情形。以被告八十四年十月十六日八四宜府民山字第○二一及○二二號處分書為例，礦務局為審核原告申請展限礦權案，適於前述會勘期日之前六日即同年月十三日，依八十四年九月一日八四礦行二字第○三三一七二號函派員至一三一地號進行調查，為瞭解礦脈蘊藏，乃沿礦脈將地表土撥開，致部分表土有裸露。因被告未通知原告參與會勘，致原告未能有機會加以說明，故該會勘是否依此情形而為認定，即不得而知。八十五年十二月十六日，被告又故技重施，未通知原告會勘，並作成處分，嗣經撤銷，又作成本件處分。該處分書雖記載有原告之各種違規情形，但未明確指出何處違規，且就科處罰鍰數額亦不明確，是原處分之作成，在程序上顯有瑕疵，在實體上更與行政處分應具明確性之原則有違。訴願決定未察，徒依被告避重就輕之答辯，而駁回原告之訴，殊嫌率斷。再訴願決定認五份處分書之發文日期、文號均為八十六年十月九日府民山字第一一八八六八號，致難以區別，極易混淆，但僅約略述明而未予糾正，顯有違誤。再查原告於承租前開礦業用地，已依水土保持法第十二條第一項規定，擬具水土保持計畫，經主管機關核可，並依計畫逐年實施，殊無未先擬具水土保持計畫，或未依核定計畫水土保持之處理與維護情事，被告不依水土保持法第八條第三款、第十二條第一項、第十三條第一項、第二十三條第一項、第三十三第一項第二款及第二項規定具體審認原告是否未先擬具水土保持計畫或如何未依核定計畫實施，竟僅依前開不實之會勘紀錄，遽認原告未經依法申請，擅自在前開礦業用地濫墾採土及傾倒廢土，破壞水土保持，其認事用法，俱有違誤。按行政行為所採取之方法，應有助於目的之達成。達成目的如有多種方法時，應選擇對人民權益損害最少者，且採取之方法所造成之損害，不得與欲達成之利益顯失均衡，此為公法上憲法位階之比例原則。原告領有經濟部核發之採礦執照，於採礦權有效期間屆滿前，即申請展限，並已於八十五年七月八日獲准展限至九十二年七月七日止。原告於上述礦場用地租期屆滿，曾依原租賃契約第十二條約定，向主管機關南澳鄉公所申請續租，亦曾經該鄉八十五年度第三次原住民保留地土地權利審查委員會議決通過原告之申請，由南澳鄉公所於八十五年四月二十四日以八五鄉財經字第二九六一號函通知原告，略以原告應速檢送申請展限礦業權之核准證件送所，俾憑辦理續租申請。因採礦權展限之申請，須經主管機關經濟部派員赴礦場探勘礦脈及其蘊藏，始得據以決定展限與否，故頗費時日。詎礦務局在未獲經濟部核准採礦權展限前，基於實際作業需要，曾以八十四年五月九日八四礦行一字第○一七四○六號函據民政廳八四民原字第一六五八四號函釋示：礦業權人如依約於租期屆滿前一個月前向鄉鎮公所申請，且不違反租約或原住民保留地開發管理辦法或其他法令規定，其租期屆滿尚未核准之原因係可歸責於鄉（鎮、市、區）公所審查作業延誤者，原則同意其繼續開採等語。從而原告既已於租期屆滿之一個月前向南澳鄉公所申請續租，復無違反租約或原住民保留地開發管理辦法或其他相關法令，且該鄉公所亦依約定向原告收取租金，原告自得繼續採礦。南澳鄉公所嗣於八十五年十二月十七日未具理由通知原告，表示不願續租，片面終止租約，與誠信原則違背，亦與礦務局之上開函釋原則相悖。原告於南澳鄉公所不同意續租後，立即停止開採，被告指稱原告仍繼續採礦云云，與事實不符。再者，因南澳鄉公所不同意續租，致原告為採礦之需而耗費鉅資所購置之採礦機，俱將閒置而形同廢鐵，原告之員工亦將面臨失業斷炊之苦。又礦場之採掘，有其先後順序，非可任意為之。原告就前開礦場已採掘部分，於受處分時，正佈置階段整坡植生中，其階段整坡工程施設不易，為長期性及繼續性之工作，本甚費時，故於原租期滿時尚未全部施設完成。茲因南澳鄉公所不同意續租，被告又不准就已採掘部分施設階段整坡，致水土保持設施尚不完全，殊非原告未依規定施設。南澳鄉公所駁回原告續租之申請，被告未予糾正，反不准原告就已採掘部分施設階段整坡，致水土保持設施不完全，其對公共安全及原告暨員工所造成之損害，將遠逾被告拒絕原告之目的及利益。是本件被告之處分，與比例原則相違背。復按一事不再理原則，為行政程序法上普遍適用之法，核其立法目的，乃在避免同一行為受二次以上之處罰。在解釋上，指同性質之處罰不得併科論處。換言之，即一行為不得科處二以上之行政罰。至於一行為有數個違法事實觸犯同一法條，我國現行行政法固無明文得予併罰，但在及實務上，均認同一行為不可科處二次行政罰。本件五份處分所列違規地點雖坐落在不同地號上，但俱屬原告所經營之澳尾山礦區內，縱有違規，其違規日期亦均為八十五年十二月十六日，自當屬同一違規行為。本件縱認原告有違反水土保持法第三十三條第一項第二款情形，依法最高亦僅能處以三十萬元之罰鍰，但被告卻按原告違規地點之不同，作成五紙同文號處分，其中四處分之罰鍰均為最高額三十萬元，足認被告對同一行為重複處罰多次，其處分與一事不再理原則違背。訴願決定謂現行法規就同一行為有數違法事實犯同一法條情形，並無併罰規定，因認被告就不同地點分別處罰，尚無違誤云云；再訴願決定以原告未經申准擅自僱工於不同地，分別開挖採土、傾倒廢土，雖經被告派員於同日查獲，仍屬個別違規行為，應分別處罰云云，其適用法律均有違誤。原告依主管機關核准之開採計畫，於系爭礦業用地上進行採礦、選礦，並將全部之殘餘廢土石清除運離礦場，從無任意傾倒廢土石情事。被告承辦人員赴採礦現場勘察時，固在一四一地號土地邊坡發現有少量表土掉落，但該少量掉落邊坡之表土，係原告以大型機械採礦，因操作不慎所掉落者，為防止流失，原告已隨即派人植生紅葉榕樹，殊無被告所稱危害其他土地情事。矧原告已於八十三年七月間向該土地所有人補償，並取得使用權。系爭一二五地號土地，其所有權人違反原住民保留地有關規定，任意變更用途，將該土地上之清除，改植生薑，於生薑收成之後，並未植生做好水土保持，而任其荒蕪，致遇颱風豪雨時，其部分表土即沖流入原告之礦區。原告為不妨礙採礦作業，不得已而將所流入之土石清理，無被告所稱任意剝土情事。於清理流入土石過程中，該地主曾向有關單位申請調解，原告為息事寧人，更應其要求而補償之。至於系爭七五、一九六地號土地，原告根本未在該土地上採礦，被告承辦人員憑其目測，遽認原告在該土地上進行採掘，一二九地號土地本在原告租用礦業用地範圍內，七九地號土地之整地行為人，為他人而非原告，被告承辦人員未經查明，遽作成處分，其違法亂紀甚明。被告於八十五年十二月十六日上午，無視於租賃契約之約定，未知會原告，竟指揮大批警察，公然阻止礦場工作人員之合法採掘大理石，並強行扣押包商之所有採礦機械及運輸卡車，復做成不實之處分書，原告收受分書，迭次請求被告承辦人，指明原告違反水土保持之處，俾原告得進行改善，非但置而不理，其承辦人復揚言，如有不服，可循訴願方式請求救濟云云，極盡推卸之能事。原告依核定水土保持景觀維護計畫書、環境說明及年度施工計畫書，進行採礦作業。為免礦害發生，原告依計畫書規定，不在礦區設捨土場，而係將採礦後之廢土（小塊大理石礦及同一礦床矽質片岩、石灰質矽片岩、黑色片岩）運離礦區外，殊無被告所指盗採紅土情事，況原告之礦區，並無紅土礦可採。依原住民保留地契約約定，應於終止租後三個月內，將土地回復原狀交還。乃南澳鄉公所於八十五年十二月十七日未具理由終止契約，但未指示回復原狀交還土地。是於八十五年十二月十七日以後，尚屬原告合法開發期間，且原告之合法開採，未危害他人生命財產安全，無違反水土保持法規定可言。原告向來非常注重採礦後之植生綠化工作，於南澳鄉公所通知終止契約前，就已開採之礦場，已完成四階段佈置，植生綠化，尚有二階段未佈置，係因當地警察受被承辦人員之指示，稱如礦場再發現有挖土機，即要查扣，並要將操作人移送法辦，使在礦場進行植生綠化之工作人員未敢繼續，故系爭礦場尚有二階段未完成植生綠化，係不可歸責於原告之事由，被告稱原告未做好水土保持工作云云，與事實不符。綜上，被告濫用公權力，漠視原告之合法權益，違法取締原告之合法採礦行為，請予撤銷，用維法紀，並保權益等語。
被告答辯意旨略謂：原告前承○○○鄉○○段一三四、一四二、七四、一三二、一二
一、一二四、一二六、一二三、一三一、一二九、一九六等十一筆原住民保留地，該土地經核定為礦業用地，惟土地租期業於八十四年七月七日屆滿。承租期間原告即未依原報准之開發計畫採大理石礦，卻違法採運紅土（水泥原料之一），有礦務局八十五年八月廿日八八五礦行二字第二九五四九號函及被告八十五年十二月二十九日會勘紀錄可證。原告自始未依其所送水土保持計畫實施水土保持處理維護及施作任何植生綠化工作，並任意越界開挖，○○○鄉○○段○○○號土地傾倒廢土，在武塔段一二五號越界剝土、在武塔段七九號原住民保留地越界盗採及堆置土石（以上均非屬其承租核定礦業用地範圍內），皆經被告依違反水土保持法處分並限期改正在案。原告均視若無睹，改正期屆滿，仍未依限改正。原告於租期屆滿，依修正前之原住民保留地開發管理辦法第二十三條規定，申請續租仍應提送水土保持計畫（含植生計畫）及環境評估報告或環境說明書，送由被告層轉目的事業主管機關審查核准。惟原告未依規定送審，經土地管理機關臺灣省原住民行政局通知，在未經該局核准續租前不得開採，惟原告未經核准續租及訂租賃契約前，即日夜盗採原住民保留地土石，期間並經南澳鄉公所、被告及土地管理機關等多次行文，函請原告在未准續租前不得再有任何開挖及盗採土石行為，惟原告不聽勸阻，繼續濫墾、盗採（運）原住民保留地土石，嚴重破壞山坡地水土保持，已造成山坡地水土流失及多處嚴重崩塌，危及山坡地水土保持及山下安全，影響自然生態及環境至鉅。被告鑑於事態嚴重，多次會同警方，現場察查，惟原告事先獲悉，致多次取締無功而返，終在八十四年十二月二十二日會同南澳分駐所及南澳鄉公所等單位現場查獲行為人馮水生、林錫欽等二人（會勘及偵訊筆錄均表示係受僱於原告）○○○鄉○○段七九、八○、八一、七五、一二一、一二二、一二三、一二四等原住民保留地內盗採土石，隨即移送法辦，並以八十五年一月二十九日宜府民山字第○○一號及○○二號處分書，依違反水土保持法規定裁處罰在案。該處分經原告向臺灣省政府（下稱省府）提出訴願，雖經省府八十五年五月二日八五府訴三字第一五二一七七號訴願決定撤銷原處分，由原處分機關另為處分。其理由略以：依行政院八十四年十月四日台八十四農三五二三○號函復行政院農業委員會對水土保持法山坡地範疇可否準用山坡地保育利用條例表示，應請省市主管機關另行報該院核定山坡地範圍意旨，認該處分程序有誤。被告依上述訴願決定意旨，撤銷原處分，另以八十五年五月二十日八五府民山字第五四五九一號函檢附處分書就○○○鄉○○段七五、一二一、一二二、一二三、一二四號等五筆原住民保留地濫採行為及同段七九、八○、八一號等三筆原住民保留地堆置土石及同段一三二號土地未依限改正，依違反山坡地保育利用條例規定裁處罰鍰各一萬五千元（折合新臺幣四萬五千元），原告已向被告繳交罰鍰，顯承認其違法行為至臻明確。嗣原告受處分後，並未就此停止開挖，其間仍耳聞原告利用晚上或假日盗挖，依南澳鄉公所八十五年十一月十六日查報原告確實仍有開挖跡象，被告乃持續加強派員察查，終在八十五年十二月十六日上午十時四十分由被告山坡地開發審查小組會同南澳鄉公所及南澳分駐所等單位現場查獲馮水生等又再濫挖、盗○○○鄉○○段七五、七九、一二一、一三、二一二四、一三一、一二六、一四二、一四一、一三四號等十筆原住民保留，隨即移送法辦，並以八十六年十月九日八六府民山字第一一八八六八號處分書各依違反水土保持法，就原告於○○鄉○○段○○號之違規行為處三十萬元，於武塔段七五地號之違規行為處三十萬元，武塔段一四一地號之違規行為處三十萬元，武塔段一二一、一二二一二
三、一二四、一二六、一三一、一三四、一四二等地號之違規行為合併處三十萬，於武塔段一二五地號之違規行為處六萬元之罰鍰。原告對於上述違規行為，非但未自省，甚至出言恐嚇，更煽動其僱用之工人馮水生、陳儒忠、陳枝、清謝枝財等四人向臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）控告被告山坡開發審查暨礦區調查小組召集人及本案主辦人瀆職，惟經該署檢察官以八十六年度偵字第七四七號不起訴處分書不予起訴，並由臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）以八十五年度訴字第二五六號刑事判決原告等人共同連續在公有山坡地及公有林區未經同意擅自採礦，致生水土流失，各處有期徒刑十月，均緩刑四年，其違法事證明確。被告八十六年十月九日八六府民山字第一一八八六八號處分書就原告擅自開挖七五號原住民保留地部分，因該地原告於八十四年十二月二十二日擅自濫採，前經被告以八十五年五月十七日府民山字第○一一號處分書依違反山坡地保育條例裁處原告四萬五千元罰鍰，並限期在八十五年五月底前完成植土綠化工作，逾期未改正，將按次分別處分至改正為。原告未依限改正，更於八十五年十二月十六日經查獲大肆開挖濫採（屬臺灣省政府公告水土保持法山坡地範圍後之新違規行為），造成山坡地嚴重崩塌，被告以違反水土保持法第十二條第一項規定處以最高罰鍰。武塔段七九號原住民保留地（非原告原核准礦業用地）屬私有，原告於八十四年十二月二十二日於該地上濫採土，亦經被告以八十五年五月十七日府民山字第○一○號處分書依違反山坡地保育利用條例裁處四萬五千元罰鍰，並限期八十五年五月底前完成植生綠化，原告亦未依限改正完成植生綠化，更於八十六年十二月十六日繼續僱工人在該地現場開挖採土（亦屬新違規行為），為被告會同警方查獲，據以依違反水土保持法第十二條第一項規定處最高罰鍰三十萬元。另武塔段一二一、一二二、一二三、一二四、一二六、一三一、一三二、一三四、一四二等地號合併處三十萬元乙節，係原告前於同段一二一、一二二、一二三、一二四地號及一三二地號違規採土，前經被告以八十五年五月十五日府民山字第○一一號處分書及八十四年三月二十四日八四府民山字第○○二號處分書分別依違反山坡地保育利用條例處四萬五千元，並限於八十五年五月底及八十四年五月底前完成植生綠化，原告未依限辦理，並擴大開挖，又在同段一二六、一三一、一三四、一四二號原住民保留地內開挖採土（屬新違規行為），被告以其違反水土保持法第十二條第一項規定，合併處三十萬元罰鍰，並於不妥。又武塔段一四一地號部分，係原告前在南澳鄉武塔一四二號原住民保留地內傾倒採礦廢土，未做好水土保持，波及下方一四一號土地，前經被告以八十四年五月十八日八四府民山字第五五七六八號，依違反水土保持法第二十三條規定處三十萬元罰鍰，並限期原告應於八十四年五月三十一日前完成植生綠化，逾時未依限改正，將連續處罰至改正為止。期間原告非但未依限改正，完成植生綠化，並持續傾倒廢土，造成一四一（非原核准礦業用地）土地更形嚴重崩塌，危及山坡地水土保持安，故予從嚴核處。另一二五號（非原核准礦業用地）屬私有原住民保留，原告前在該地上越界採土，破壞水土保持，前經被告依違反水土保持法規定，以八十四年三月二十四日八四府民山字第三二六○六號函檢附八四宜府民山字第○○一號處分書處原告罰鍰六萬元，並限期於八十四年五月底完成植生綠化，惟原告未依限改正完成。本件雖經行政院農業委員會再訴願決定以「原處分機關八十五年十二月十六日會勘紀錄暨現場照片，均無本件武塔段一二五號違規之記載，則原處分機關引揭法條，以該一二五號未依限改正而予裁罰，即有違誤，原決定機關未加詳審，率爾維持決定亦有未合，均應撤銷。」僅表示被告就該號所作處分欠缺行政程序完備要件而有瑕疵，應予撤銷，並不表示原告就該地無違規情事，被告將另為查明後依法核處，非如原告所述其地號之違規行為非亦如此般。至原告訴稱：於提起訴願後，被告於八十六年十月九日以八六府民山字第一一八八六八號函復原告，略謂同意撤銷處分，詎被告又持同一理由為本件五份處分乙節。查被告係認為處分對象名稱「礦業公司代表人甲○○」有誤，而予以撤銷，並於八十六年十月九日以八六府民山字第一一八八六函附五件處分書，以「礦業股份有限公司代表人甲○○」為對象重為適法處分，並無違誤。又原告認再訴願決定既認為被告上述五處分之發文日期及文號均同，難以區別，但未予糾正，顯有違誤云云。查該五處分書係被告八十六年十月十九日（八）府民山字第一一八八六八號函之附件，故與該函均為同號，惟不影響其各地號違規行為之事實，揆諸上情，可證被告上開五處分係處罰其多次違規行為，非如原告狀稱應一事不再理及當屬同一違規行為。綜上所述，採取土石，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，違者，按次分別處罰六萬元以上至三十萬元以下罰鍰，此觀水土保持法第八條第一項第三款、第十三條第一項、第三十三條第二項、第一項第二款規定甚明。原告未經申請核准，擅自於前開土地開挖採土，雖經多次限期改正，均未置理，惡性重大，已屬累犯，雖經一再移送法辦，仍肆意濫墾盗採原住民保留地土石，造成山坡地面目全非，危及山坡地水土保持之處理及維護，被告認非重罰不能達到制止作用，據以依法裁處，洵無不當，請駁回原告之訴等語。
理 由按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土地保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」為水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第三十三條第一項第二款、第二項所規定。本件被告以原告未經申請許可，擅自雇用訴外人馮水生、宋經文等人分別於前述原住民保留地內開挖採土、破壞水土保持，於八十五年十二月十六日經會同南澳鄉公所、南澳分駐所等單位派員現場查獲，有違水土保持法第十二條第一項規定，於八十六年十月九日以八六府民山字第一一八八六八號處分書四份，依同法第三十三條第一項第二款規定分別裁處三十萬元罰鍰四張（另對一二五地號裁處六萬元罰鍰部分，業經再訴願決定撤銷，非本件範圍）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查原處分認定原告於前述時間經查獲於七五地號上未依法申請核准及擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅開挖，造成山坡地嚴重崩塌。七九地號：未依法申請核准及擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅開挖採土。一四一地號：未依法申請核准及擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅傾倒廢土石，造成山坡地嚴重崩塌。一二一、一二二、一二三、一二
四、一二六、一三一、一三四、一四二地號上：未擬具水土保持計畫書送由主管機關核定，即擅自開採土石等事實，有被告八十五年十二月十六日會勘紀錄、現場照片、馮水生、宋經文及現場查獲載運土石之司機王國書、楊天志、顏添財、林仁福、陳元生等於南澳分駐所之偵訊筆錄影本附原處分卷可稽，堪予認定。原告辯稱：一四一地號土地邊坡之表土，係原告以大型機械採礦，因操作不慎所掉落者，原告並無原告任意傾倒廢土云云，與照片所示狀況不符，不足採信。原告復辯稱：其前向南澳鄉公所承租系爭十三筆土地從事大理石開採租期於八十四年七月七日屆滿，依約於租期屆滿一個月前之同年六月六日申請續租，原告自得繼續在上開土地開採乙節。依原告訴願時提出之礦務局八十年十一月十四日八十礦行一字第二九六一二號函准原告開採及八十四年六月六日之續租申請書所列土地地號○○○鄉○○段一三四、一四二、七四、
一三二、一二一、一二四、一二六、一二三、一三一、一二九、一九六等十一筆，原告所稱租用系爭十三筆土地，與事實不一致。原告開採土石、傾倒廢土土地之七五、
七九、一四一、一二二、一二三地號，均非原承租採礦範圍。而礦務局所准者係開採大理石，原告所採運者為紅土（石灰土，水泥原料之一），此由前述載運土石司機證稱，所採土石係運往幸福水泥廠及現場照片觀之自明。是原告採取土石之土地，縱部分係經准開採大理石礦，亦難認其採取土石係經核准合法者，其傾倒廢土行為係未經許可，更無庸置疑。況依修正前之原住民保留地開發管理辦法第二十三條規定，申請續租仍應提送水土保持計畫（含植生計畫）及環境評估報告或環境說明書，送由被告層轉目的事業主管機關審查核准。惟原告未依規定送審，經土地管理機關臺灣省原住民行政局通知，在未經該局核准續租前不得開採，並經被告及南澳鄉公所於八十四年間多次轉知原告在案，是原告未獲准延展採礦期限，係可歸責於己，非主管機關審核延誤所致，自無依民政廳八十四年四月十五日八四民原字第一六五八四號函及礦務局八十四年五月九日八四礦行一字第○一七四○六號函示，繼續開採之權。原告既未經礦業主管機關核准展延開採期間，則無論南澳鄉原住民保留土地權利審查委員會曾否議決原告續租之申請（原告主張南澳鄉原住民保留土地權利審查委員會曾議決准原告續租之申請，嗣決議不同意續租，並由南澳鄉公所以八十五年十二月十七日以八五鄉財經字第一一八七三號函通知原告不同意續租），南澳鄉公所是否於租期屆滿後繼續收取租金，均不得繼續開採。原告收受不得開採通知後，仍繼續濫墾、盗採（運）原住民保留地土石，前經被告於八十四年十二月二十二日會同南澳分駐所及南澳鄉公所等單位現場查獲行為人馮水生、林錫欽等二人（會勘及偵訊筆錄均表示係受僱於原告）○○○鄉○○段七九、八○、八一、七五、一二一、一二二、一二三、一二四等原住民保留地內盗採土石，依違反水土保持法規定裁罰鍰，原告已向被告繳交罰鍰，顯明知不得於系爭土地上採取土石，渠續為本件採取土石等行為，自不得以曾申請續訂租約為由，據以免責。系爭土地經被告等單位，多次會同緝查，所查緝地號應已詳知，自無庸再次命地政機關實地丈量，原告指摘會勘紀錄係目測不實云云，亦非可採。行政程序法於九十年一月一日起施行，本件尚無該法之適用。又查緝違規行為，法無規定應事先通知違規人到場，被告未通知原告到場，逕予查緝，於法無違。本件雖係同日查獲，惟行政法無如刑法連續犯以一行為論規定，原告於不同地點為非完全相同之行為，尚非行政法上之單一行為，被告分別處罰，尚無違反一事二罰原則。系爭四處分書記載違規地點、行為及結果、罰鍰數額，並無不明確之處，雖於同日以同一文號發，未盡妥善，但由其記載違規地點等，仍可區分，自難謂為違法而予撤銷。至被告於查獲後，曾以八十六年八月十五八月十五日八六府民山字第○九六二六六號處分書裁罰，於原告提起訴願後，以八十六年十月九日以八六府民山字第一一八八六八號函復原告，因處分對象名稱「礦業公司代表人甲○○」有誤，而予以撤銷，嗣於八十六年十月九日重為本件處分書，以「礦業股份有限公司代表人甲○○」為對象重為處分，並無違一事不理原則。依被告答辯稱：其八十六年十月九日八六府民山字第一一八八六八號處分書就原告擅自開挖七五號原住民保留地部分，因該地原告於八十四年十二月二十二日擅自濫採，前經被告以八十五年五月十七日府民山字第○一一號處分書依違反山坡地保育條例裁處原告四萬五千元罰鍰，並限期在八十五年五月底前完成植土綠化工作，逾期未改正，將按次分別處分至改正為止。原告未依限改正，更於八十五年十二月十六日經查獲大肆開挖濫採（屬臺灣省政府公告水土保持法山坡地範圍後之新違規行為），造成山坡地嚴重崩塌，被告以違反水土保持法第十二條第一項規定處以最高罰鍰。武塔段七九號原住民保留地（非原告原核准礦業用地）屬私有，原告於八十四年十二月二十二日於該地上濫採土，亦經被告以八十五年五月十七日府民山字第○一○號處分書依違反山坡地保育利用條例裁處四萬五千元罰鍰，並限期八十五年五月底前完成植生綠化，原告亦未依限改正完成植生綠化，更於八十六年十二月十六日繼續僱工人在該地現場開挖採土（亦屬新違規行為），為被告會同警方查獲，據以依違反水土保持法第十二條第一項規定處最高罰鍰三十萬元。另武塔段一二一、
一二二、一二三、一二四、一二六、一三一、一三二、一三四、一四二等地號合併處三十萬元乙節，係原告前於同段一二一、一二二、一二三、一二四地號及一三二地號違規採土，前經被告以八十五年五月十五日府民山字第○一一號處分書及八十四年三月二十四日八四府民山字第○○二號處分書分別依違反山坡地保育利用條例處四萬五千元，並限於八十五年五月底及八十四年五月底前完成植生綠化，原告未依限，並擴大開挖，又在同段一二六、一三一、一三四、一四二號原住民保留地內開挖採土（屬新違規行為），被告以其違反水土保持法第十二條第一項規定，合併處三十萬元罰鍰，並無不妥。又武塔段一四一地號部分，係原告前在南澳鄉武塔一四二號原住民保留地內傾倒採礦廢土，未做好水土保，波及下方一四一號土地，前經被告以八十四年五月十八日八四府民山字第五五七六八號，依違反水土保持法第二十三條規定處三十萬元罰鍰，並限期原告應於八十四年五月三十一日前完成植生綠化，逾時未依限改正，將連續處罰至改正為止。期間原告非但未依限改正，完成植生綠化，並持續傾倒廢土，造成一四一（非原核准礦業用地）土地更形嚴重崩塌，危及山坡地水土保持安，故予從嚴核處等語，核與卷附資料相符，是其斟酌上情，裁處最高罰鍰，尚無違反比例原則。原告於本院審理中檢送照片四幀，主張就已開採礦場植生綠化乙節，亦與原告有否系爭違規行為無涉，其所訴各節均無可採。原處分各裁處罰鍰三十萬元，揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十二 年 一 月 十 日