最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第三五九號
上 訴 人 戊○○
丁○○丙○○上 訴 人 彰化縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳志堅代 表 人 乙○○右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十年十一月七日臺中高等行政法院八十九年度訴字第五二五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決主文第一項關於訴願決定撤銷部分及第三項訴訟費用負擔之諭知均廢棄，發回臺中高等行政法院。
上訴人戊○○、丁○○、丙○○其餘上訴駁回。
上訴駁回部分原審及上訴審訴訟費用由上訴人戊○○、丁○○、丙○○負擔。
理 由
一、本件上訴人戊○○等在原審起訴意旨略以：上訴人戊○○等所有坐落於彰化縣○○鄉○○段第九八九、九九○、九九一、九九二、九九三、九九四、九九五地號土地，係位於民國五十八年間實施大廉埤農地重劃區內，該土地地籍原圖內重新規定之地界與實際分配交耕界標有圖地不符之情形迄今已逾數十年。被上訴人彰化縣溪湖地政事務所單憑前臺灣省政府地政處土地測量局（現為內政部土地測量局）所為之不實檢測謄本圖及多重標準方式逕為農地重劃土地面積之登記。經向監察院陳情後，再經前臺灣省政府地政處土地測量局派員辦理該區檢測作業並重新檢算面積，經檢測結果發現其中永昌段第九八九號重劃後土地面積為○．二○○九公頃，重劃後地籍圖面積為○．二○六一公頃；第九九三號重劃後土地面積為○．一四○○公頃，重劃後地籍圖面積為○．一四四五公頃；第九九四號重劃後土地面積為○．一六五○公頃，重劃後地籍圖面積為○．一五九一公頃，依現況使用面積為○．一六○五公頃，該局證實係重劃當時面積計算錯誤所致。上訴人彰化縣政府乃以八十七年四月二日八七彰府地測字第○五四六三三號函通知被上訴人溪湖地政事務所依據地籍測量實施規則第二百三十二條（原條文第二百四十七條）之規定按檢算面積逕為更正，上訴人戊○○等不服，循序提起本件訴訟。查永昌段一七三二地號農水路施工位置偏差，經上訴人戊○○等於民國六十六年間發現，向上訴人彰化縣政府暨彰化縣農田水利會陳述後，指派鹿港地政事務所派員檢測結果認有施工位置不符，惟僅測定三點界址，嗣水利會以六十六年十一月九日彰水章字第七○四九號函請再派員於同年十一月二十八日鑑定九九六、
九九七、九七三、九七四、一○一九、一○二○、一○二一地號相鄰農水路用地後，重新設計施工於六十七年十一月十四日竣工，亦經省水利局六十七年十二月八日（六七）水改字第四八八三三號函復監察院，又有上訴人彰化縣政府六十六年八月十二日（六六）彰府地劃字第八八六一號函附鹿港地政事務所測量成果圖及該府實地調查圖以及溪湖地政事務所歸檔原圖編號八十七、八十九測量原圖等可憑，足證該一七三二地號及其周邊各宗土地原分配交耕定界坵埂，自始即有嚴重圖地不符。惟上訴人彰化縣政府於八十七年三月召開協調會，所提供之分析表及檢測謄本圖，以偏離事實之調查意見進行協調，經上訴人戊○○等主張應先解決圖地不符而未被採納。上訴人彰化縣政府非但無以確證原面積計算錯誤之原因，竟為枉顧圖地不符訟爭之嚴重性，於八十七年四月二日以彰府地測字第五四六三三號函令所轄溪湖地政事務所強行逕為更正分配土地登記面積，顯有違反辦理土地複丈補充規定第九條：「地籍測量實施規則第二百四十七條第二項所稱技術引起者，係指．．．錯誤所致，並有原始資料可稽者而言。」之規定，依憲法上法治國依法行政原則，上訴人彰化縣政府應即撤銷或變更其錯誤之逕為更正處分及非法限制移轉侵害人權之不當處分，始為適當。綜此，原處分及訴願決定顯屬違誤，請判決撤銷原處分、訴願決定等語。
二、上訴人彰化縣政府及被上訴人彰化溪湖地政事務所則以：上訴人戊○○等三人所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號等土地，參與彰化縣辦理五十八年度埔鹽鄉大廉埤農地重劃區重劃，其重劃結果經依法公告確定。又於七十九年間彰化縣辦理早期農○○○區○○路更新改善工程實地鑑定測量指界時，上訴人戊○○等對其鑑界成果有疑義，且質疑該重劃區內○○○鄉○○段廿五、廿六、廿九等地籍原圖並四處陳情投訴，歷經監察院、臺灣省議會、台灣彰化地方法院檢察署等單位與機關調查處理。又臺灣省政府地政處土地測量局為慎重起見於八十六年七月一日八六地測二字第一一七二四號函，派員重新檢算面積結果係重劃當時因面積計算錯誤，致造成地籍圖與登記簿記載面積不符。為避免人民對行政機關不必要之誤解與疑慮，上訴人彰化縣政府以八十七年四月二日八七彰府地測字第○五四六三三號函囑被上訴人溪湖地政事務所依該檢算系爭土地面積，並遵照台灣省政府地政處八十七年二月十七日八七地五字第五七七七號函轉監察院八十七年一月十六日八七院台內字第八七一九○○○三○號函調查意見，辦理更正登記使圖簿相符。上訴人彰化縣政府並就因更正增減之面積，依「農地重劃條例施行細則第五十一條」之規定，辦理發給或繳納差額地價，隨即以八十七年四月廿四日八七彰府地劃字第○七一三○九號函請台灣土地銀行員林分行配合辦理並副知相關之土地所有權人辦理領繳事宜。其限制移轉乙節，係依據農地重劃條例第三十六條：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。．．．。」之規定辦理。本案系爭土地經檢算面積結果，係重劃當時因面積計算錯誤所致，致造成地籍圖與登記簿記載面積不符，依地籍測量實施規則第二百三十二條（原條文為二百四十七條）規定逕為更正與法並無不合。又上訴人彰化縣政府八十七年四月廿四日八七彰府地劃字第○七一三○九號函，依農地重劃條例施行細則五十一條規定，就其因更正增減之土地面積辦理發給或繳納差額地價，純屬事實之敍述，並無損及當事人（土地所有權人）之權益。綜上所述，上訴人戊○○等之訴顯無理由，上訴人彰化縣政府對本事件均依法行政，並無違誤等語，資為抗辯。
三、原判決無非以：按「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」八十七年十月二十八日修正前訴願法第二條第一項定有明文（修正後於第三條第一項規定「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為）。次按「被告官署命令所屬鹽水地政事務所飭原告持分更正登記，係被告官署本於監督權之作用，指揮其下級機關辦理事務，須待該地政事務所遵照辦理更正登記後，始對該原告之權利發生影響。該項命令本身，僅屬被告官署對該地政事務所之內部指揮命令，既非對該原告為之，亦不對該原告直接發生法律上效果，顯難認為係對該原告所為之行政處分。被告官署將該令副本送達於該原告，僅係通知該原告其有命令該地政事務所更正登記之事實，性質上屬於觀念通知，非能直接對該原告發生法律上效果之行政處分可比。該原告於該地政事務所遵令而為更正之處分後，如有不服，固不妨提起行政爭訟，要不能於行政處分尚未形成前即對官署內部之指揮命令，提起訴願。而該原告如對被告官署主張之所有權有所爭執，即屬私權範圍，應依民事訴訟程序以求解決，亦非可提起訴願。」「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」行政法院（最高行政法院院之前身）五十五年判字第二一三號、五十七年判字第一七八號著有判例可稽。又「本規則所稱主管機關：中央為內政部；省 (市)為省 (市)政府地政處；縣 (市)為縣 (市)政府。本規則所稱測量機關為省 (市)政府地政處土地測量局 (大隊)。」、「複丈如發現原測量或抄錄錯誤時，應經權利關係人同意後，依法更正有關地籍圖冊。前項原測量錯誤經查明純係技術引起者，地政事務所得依法逕行更正。」分別為八十九年十二月六日修正前地籍測量實施規則第二條及第二百三十二條（原條文第二百四十七條）所明定。復按，土地法第四十七條規定：「地籍測量實施規則由中央地政機關定之。」地籍測量實施規則第一條規定：「本規則依土地法第四十七條規定訂定。」是依地籍測量實施規則第二條規定，該規則所稱主管機關，於縣（市）固為縣（市）政府，惟同規則第二百三十二條第二項既規定（八十九年十二月六日修正前條文，原第二百四十七條第二項），於原測量錯誤經查明純係技術引起者，地政事務所得依法逕行更正，則地政事務所依該規定所為之逕行更正，自屬基於職權，就特定之具體事件所為之單方行政行為，而能直接發生法律上效果，不能謂非該地政事務所之行政處分。經查，上訴人彰化縣政府以八十七年四月二日八七彰府地測字第○五四六三三號函（即本件訴願決定書所指之原行政處分）行文被上訴人溪湖地政事務所（即本函受文者），其全函內容：「主旨：有關大廉埤農地重劃區○○○鄉○○段○○○○號等土地地籍圖面積與登記面積不一致乙案，請依說明
二、三辦理，請查照見復。說明：一、依據臺灣省政府地政處八十七年二月十七日八七地五字第五七七七號函轉監察院八十七年一月十六日院台內字第八七一九○○○三○號函及貴所八十七年三月二十六日（八七）溪地二字第一六三七號函辦理。二、查○○○鄉○○段○○○○號等七筆系爭土地，．．．如該系爭土地辦理檢測後面積增減時，依內政部七十六年二月三日台（）內地字第四七四六七八號函示，得比照農地重劃條例施行細則第五十一條規定辦理。』，為台灣省政府地政處八十五年一月二十六日八五地五字地五八八二函示有案，本案雖經貴所八十七年三月二十五日召開之說明會，部份當事人主張無法接受依法更正。但本案仍應依上述臺灣省政府地政處函示按農地重劃條例施行細則第五十一條規定，面積增減時，發給或繳納差額地價，合先說明。三、又查本案系爭土地，台灣省政府地政處測量局八十六年七月一日八六地測二字第一一七二四號函送重新檢算後面積分析表及檢測案件謄本圖（已送交貴所），確證係重劃當時因面積計算錯誤所致，致造成地籍圖與登記面積不符。又監察院內政委員會會議通過之調查意見第二項亦明確表示，應依據地籍測量實施規則第二百三十二條（原條文第二百四十七條）之規定辦理更正，因此本案系爭土○○○鄉○○段九八九、九九
三、九九四、九九六、九九七、一七三二、一七三五地號土地，請貴所按檢算面積逕為更正使圖簿相符後，再就增減面積（公地部分除外）繕造差額應繳（或發給）補償費清冊一式四份。」等語。該函「行文單位欄」記載正本：溪湖地政事務所；副本：本府地政科，並未送給函內所載相關土地之權利關係人（即亦未送給上訴人戊○○等），有該函附於原處分卷可稽。綜觀上函行文單位及全函內容，顯見乃屬上訴人彰化縣政府，本於監督權之作用，指揮下級機關即上訴人溪湖地政事務所，依據地籍測量實施規則第二百三十二條（原條文第二百四十七條）規定，辦理重劃當時純係技術引起之面積計算錯誤，本於權責，逕為更正，該項函示本身，僅屬上訴人彰化縣政府對上訴人溪湖地政事務所之內部指揮命令，既非對上訴人戊○○等為之，亦不對上訴人戊○○等直接發生法律上效果，揆諸首開說明，自難認為係對上訴人戊○○等所為之行政處分。又上訴人溪湖地政事務所依據前開函示，即作成系爭九九四號、九八九號、九九三及九九四號土地登記通知書，記載土地更正前後面積，其上「申請登記權利人姓名」均載列為「溪湖地政事務所」；登記事由：重劃更正登記；登記原因：更正；原因發生日期：八十七年四月二日；收件日期：八十七年四月十三日；登記日期：空白（依卷附土地登記簿謄本，已於八十七年四月十五日完成更正登記）；其末記載：右列土地業經依法登記完畢特此通知等語，分別通知上訴人戊○○等人，此亦有記載如上內容之「彰化縣溪湖地政事務所土地登記通知書」附於原審院卷可考。而上訴人戊○○等三人收受上訴人溪湖地政事務所前揭通知書後，旋於八十七年六月二十四日提起訴願，其訴願書上詳載原處分機關：上訴人彰化縣溪湖地政事務所；處分書發文日期及文號：原因日期八十七年四月二日、收件日期八十七年四月十三日、登記日期八十七年四月十五日、未列收件號之溪湖地政事務所登記通知書；訴願請求：原處分撤銷並指示原處分機關另為適法之處分；事實記載略以：「．．．強行逕為更正農地重劃土地登記面積．．．」；理由記載略以：「．．．綜上所陳理由，原處分機關對於重劃土地面積更正登記之認事用法顯有違誤，懇請鈞府詳加審核，賜決定將原處分撤銷，並指示原處分機關另為適法之處分，用保訴願人之合法權益，．．．」等情，有訴願書在卷可證。查原測量錯誤經查明純係技術引起者，地政事務所既得依法逕行更正，合於該種情形之更正，地政事務所乃屬權責機關，業如上述，本件上訴人溪湖地政事務所遵照上訴人彰化縣政府上開函示，逕行更正，並辦妥面積更正登記，作成上述內容之土地登記通知書，通知上訴人戊○○等，該項土地登記通知書，係上訴人溪湖地政事務所本於其職權所為之單方行政行為，而能直接發生法律上之效果，亦即對上訴人戊○○等之權利發生影響，不能謂非上訴人溪湖地政事務所之行政處分。惟訴願決定竟將上訴人彰化縣政府本於監督權作用所為之內部指揮命令（即系爭八十七年四月二日彰府地測字第○五四六三三函）誤係行政處分，以上訴人彰化縣政府為原處分機關，駁回上訴人戊○○等之訴願，揆諸首揭說明，尚有違誤，上訴人戊○○等訴訟意旨雖未據以指摘，然此為原審法院依職權所應審酌之事項，仍應認上訴人戊○○等此部分之訴為有理由，爰將訴願決定撤銷，俾資適法。另被上訴人溪湖地政事務所所為前開處分（即上訴人戊○○等提起訴願請求撤銷之原處分），既未經訴願決定機關為訴願決定，上訴人戊○○等請求撤銷，非有理由，應予駁回。作為其判斷之依據。
四、本院查：按「本條例所稱主管機關；中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」、「地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。重劃後實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價發給差額地價補償。」」分別為依農地重劃條例第二條及農地重劃條例施行細則第四十九條第一項第六款、第五十一條後段定有明文。查本案係農地重劃區內土地，於地籍測量後有面積增減時，差額地價補償繳領之問題，揆諸上開法律規定，上訴人彰化縣政府乃屬權責主管機關。此與依地籍測量實施規則第二百三十二條規定，由主管地政事務所辦理土地複丈之情形不同，雖本件上訴人戊○○等三人最初提起訴願時敘明不服被上訴人彰化溪湖地政事務所之土地面積更正通知，惟其訴願主要意旨在於爭執重劃農地時之測量無誤，且於當時已辦竣繳納差額地價在案，事後之重測有可疑之處云云，核其爭點並非單純為土地複丈錯誤之面積更正，故原訴願決定認原處分機關應為彰化縣政府，自屬有據。次按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」訴願法第十三條亦定有明文。本案上訴人彰化縣政府八十七年四月二日八七彰府地測字第○五四六三三號函，行文被上訴人溪湖地政事務所，其全函內容：「主旨：有關大廉埤農地重劃區○○○鄉○○段○○○○號等土地地籍圖面積與登記面積不一致乙案，請依說明二、三辦理，請查照見復。說明：一、依據臺灣省政府地政處八十七年二月十七日八七地五字第五七七七號函轉監察院八十七年一月十六日院台內字第八七一九○○○三○號函及貴所八十七年三月二十六日（八七）溪地二字第一六三七號函辦理。二、查○○○鄉○○段○○○○號等七筆系爭土地，．．．如該系爭土地辦理檢測後面積增減時，依內政部七十六年二月三日台（）內地字第四七四六七八號函示，得比照農地重劃條例施行細則第五十一條規定辦理。』，為臺灣省政府地政處八十五年一月二十六日八五地五字地五八八二函示有案，本案雖經貴所八十七年三月二十五日召開之說明會，部份當事人主張無法接受依法更正。但本案仍應依上述臺灣省政府地政處函示按農地重劃條例施行細則第五十一條規定，面積增減時，發給或繳納差額地價，合先說明。
三、又查本案系爭土地，臺灣省政府地政處測量局八十六年七月一日八六地測二字第一一七二四號函送重新檢算後面積分析表及檢測案件謄本圖（已送交貴所），確證係重劃當時因面積計算錯誤所致，致造成地籍圖與登記面積不符。又監察院內政委員會會議通過之調查意見第二項亦明確表示，應依據地籍測量實施規則第二百三十二條（原條文第二百四十七條）之規定辦理更正，因此本案系爭土○○○鄉○○段九八九、九九三、九九四、九九六、九九七、一七三二、一七三五地號土地，請貴所按檢算面積逕為更正使圖簿相符後，再就增減面積（公地部分除外）繕造差額應繳（或發給）補償費清冊一式四份。」等語。查農地重劃土地面積有無計算錯誤應否重行測量、更正登記，係由縣政府決定，上開函內容既係上級機關彰化縣政府本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關彰化溪湖地政事務所執行，揆諸上引法律規定，應以該上級機關彰化縣政府為原處分機關，雖該函之受文單位為溪湖地政事務所，並未直接通知上訴人，仍不影響其為行政處分之性質。原判決以上訴人彰化縣政府上開函為機關間內部之指示，尚非行政處分云云，尚有未洽。至地籍測量實施規則第二百三十二條第二項所定，於原測量錯誤經查明純係技術引起者，地政事務所得依法逕行更正乙節，係指一般土地複丈時始有適用，與本件係因農地重劃致生土地地籍圖面積與登記面積不一致之情形不同，本件自應優先適用農地重劃條例第二條及農地重劃條例施行細則第四十九條第一項第六款規定。又本院五十五年判字第二一三號及五十七年判字第一七八號判例，與本案情形不同，亦無援引餘地，原判決遽予引用，尚有誤解。故上訴人彰化縣政府及上訴人戊○○等三人求為廢棄原判決關於撤銷訴願決定部分，非全無理由，合將原判決關於此部分予以廢棄，發回原法院就實體上審酌後另為適法之判決。另查上訴人對被上訴人彰化溪湖地政事務所更正土地登記通知書不服，提起訴願，經彰化縣政府以八十七年九月二十二日彰府訴字第一一二八五六號訴願決定書予以駁回，嗣該訴願決定業經臺灣省政府撤銷，著由原決定機關（彰化縣政府）另為處理，彰化縣政府依台灣省政府指示將本案訴願移由臺灣省政府處理，臺灣省政府以彰化縣政府為原處分機關而為訴願駁回之決定。足見對於被上訴人彰化縣溪湖地政事務所更正土地登記部分，並未再經合法之訴願程序，況被上訴人之更正土地登記通知既係執行上級機關之行政處分，其並非獨立之行政處分，已如前述，是上訴人對被上訴人提起本件行政訴訟，自難謂合法，應予駁回。原判決駁回此部分起訴，理由雖未盡妥適，惟裁判結果尚無不同，仍應予維持，上訴人戊○○等三人對此部分上訴，尚難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴一部分為有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第二項、第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 四 月 四 日