最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第三七六號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因建築法事件，上訴人不服中華民國九十一年一月十七日臺北高等行政法院九十年度訴字第二八一二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由本件上訴人起訴主張：參照司法院釋字第五○三號解釋意旨，上訴人擺設電子遊戲機之單一行為，依法應僅受一次處罰，否則即已違一事不二罰原則，被上訴人以上訴人違反商業登記法及建築法科以二次性質及種類相同之罰鍰處分，顯有重複處罰情形。且裝置電子遊戲機時間僅短短數日，總計收益不過數千元，上訴人因配偶已亡故，又有三名子女尚待扶養，上訴人事前僅知電子遊戲機已為經濟部檢驗合格，確實不知擺設電子遊戲機須另行申請，亦屬情有可原，然被上訴人並未斟酌上訴人上述情況，逕以建築法第九十條規定之最高罰鍰科處上訴人，有違建築法該條規定罰鍰最低額及最高額而授權主管機關就具體事實有裁量權限之目的，實有違法及不當。況上訴人係第一次擺設電子遊戲機，遊戲機僅有五檯，皆不具賭博性，亦未有任何危害建築安全之改建、變更建築物行為，且一經警局查獲後立即停止繼續擺設，然被上訴人於上訴人停止變更使用，行政目的已達成後，仍科處上訴人最高之新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，顯有違反比例原則及濫用其裁量權之違法處。又若商號被查獲擺設機具者，未依擺設期間、機具類型等具體事實、情節作為處罰根據，硬性以查獲檯數計算處罰金額，亦有違法律授權目的及釋字第四二三號解釋之處。為此，請判決撤銷原處分及訴願決定云云。被上訴人則以：上訴人經營登記範圍以外之電子遊戲場業業務行為，係觸犯商業登記法；將建築物擅自變更為電子遊戲場使用之行為，係觸犯建築法，查此二行為之不法內涵皆不相同，規範目的亦不同，而釋字第五○三號解釋所論之不法內涵相同之單一行為（漏稅行為），不可同等論之。該址經被上訴人所屬建設局以違反商業登記法罰鍰三萬元，而被上訴人所屬工務局依違反建築法裁罰上訴人三十萬元，二者不法內涵不同，裁罰依據亦非引用相同法規，應無涉及一案二罰。又被上訴人對違規經營電玩業者依案例類型及情節輕重，訂定裁量基準，凡建築物使用人經營電玩業者：三十萬元；建築物所有權人供他人經營電玩業者：初犯十萬元，再犯三十萬元；一般商號擺設電玩機具者：一檯罰六萬元，二檯十二萬元，依此遞增至五檯以上三十萬元。本件經查現場擺放五檯電玩，被上訴人以上訴人違反建築法第七十三條，而依同法第九十條規定，於八十九年十月三日以八九北府工使字第三七三一一七號行政處分書，裁處建築物所有人三十萬元罰鍰，並無違及比例原則。另鑑於電子遊藝場業對社會風氣素有不良影響，對青少年身心健康之危害與偏差行為之形成具有顯著相關，被上訴人基於前開管理目的，訂立「台北縣電子遊藝場業管理方案」─「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及未來各項嚴格取締之作為，同時進行多項前置宣導措施（包括於八十七年三月十三日寄發「敬告合法業者函」三十封，要求合法業者嚴予自律、同月十八日寄發「敬告屋主函」四百八十五封，呼籲房屋所有權人儘速排除將自有房屋供人非法使用、同月二十五日寄發「勸導同學函」五十二萬封，請臺北縣各國中、小學學生勿涉足電玩場所），並曾於報章、媒體公布，讓全縣縣民週知，且呼籲業者自重，不以任何「巧立名目」、「掛羊頭賣狗肉」之變相方式經營電子遊藝場業務，惟上訴人卻知法犯法，基於上述因由，被上訴人採最重罰鍰並無違誤云云，資以抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件上訴人於其所有臺北縣樹林市○○街○○○號一樓建築物擺設電子遊戲機五檯，上訴人未經領得變更使用執照而變更建築物使用及為經營登記範圍以外之電子遊戲場業業務之違章行為，應分別依建築法、商業登記法之規定，處罰其未維護建築物合法使用之行為，以及經營登記範圍以外之業務之行為；其處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同，自不生一事數罰之問題。上訴人既為系爭建築物之所有人，其未經許可變更使用，違規者乃屬上訴人，以上訴人為受處分人，於法自無不合。又建築法第九十條規定，違反同法第七十三條後段規定擅自變更使用者，處六萬元以上三十萬元以下罰鍰並勒令停止使用，乃賦予主管機關行政裁量權，主管機關於法定範圍內依違規經營電玩業者之案例類型及情節輕重，訂定裁量基準，認擺放五檯電玩以上者，違章情節嚴重，對社會風氣素有不良影響，對青少年身心健康之危害與偏差行為之形成具有顯著相關，為貫徹行政管理目的，被上訴人以上訴人違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條以最高罰鍰三十萬元科處上訴人，尚難指為違背比例原則、裁量濫用或法律授權目的。綜上，本件上訴人未經領得變更使用執照而擅自變更建築物之使用，其事證明確，被上訴人裁處上訴人三十萬元罰鍰並勒令停止使用，徵諸首開規定，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合，為其判斷之基礎。
上訴人除執前詞外，復以：被上訴人為證明其作成之行政處分未違反比例原則，曾於原審提出被上訴人法制室就電玩業相關問題研商意見，然該研究意見，是否即係針對違背建築法而作成，抑或對於其他特別電玩法規制定之處罰規範及裁罰標準？該研商意見第（二）點「建築法另有其立法意旨，不宜未敍明理由，恣意以該法處分」等語，意義及所指為何？均不清楚，然原審未依職權傳喚被上訴人法制室人員到院說明，即逕以被上訴人提出之片面研究意見，認定被上訴人依三十萬元（擺設五檯以上）科處最高罰鍰之行政處分，未違背比例原則，原審判決顯然有未依職權調查證據之違法。又縱使被上訴人於原審提出之研究意見，確可適用於系爭案例，然此項行政規則亦因其未依擺設期間、機具類型等具體事實、情節作為處罰根據，而硬性以查獲檯數計算處罰金額，而違反司法院釋字第四二三號解釋，應屬無效，然原審未究明前述法律位階關係，仍以該行政規則為判決之基礎，原審判決實有判決不備理由及不適用法規之違法云云，請求判決廢棄原審判決，發回原審法院更審。經查，「一事不兩罰」（包括一事不再罰），乃現代民主法治國家之基本原則，此乃避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人民承受過度不利之後果。所謂單一行為，包括自然的單一行為及法律的單一行為在內。本件依原審認定之事實，上訴人並未將系爭建物整修改變結構，僅有一未經許可擅自將系爭建物變更使用為「電子遊藝場業」之違法行為，亦即上訴人僅有在其開設之雜貨店擅自擺設電玩五檯營業之單一行為，至臻明確。是以，上訴人之一行為致違反電子遊戲場業管理條例或商業登記法及建築法規定，兩者應擇一從重處斷，始符法制。惟被上訴人若擇一處罰確定，應認已達行政罰之目的，自不得再為科罰。本件被上訴人早於八十九年九月十九日以八九北府建管字第三五六七五七號函，以上訴人違反商業登記法第三條為由，依同法第三十二條第一項科處罰鍰三萬元，並命令停止營業確定在案，卻另於同年十月三日以八九北府工使字第三七三一一七號函，以上訴人違反建築法第七十三條為由，依同法第九十條第一項規定，再科處罰鍰三十萬元，即將上訴人單一擺設電玩營業之行為，造成「違反兩個法律效果」，誤為上訴人「有兩種不同態樣之違法行為」，致適用兩個法律規定併罰，適用法規不無違誤。至被上訴人答辯所舉原審法院八十九年度訴字第一六三○號及八十九年度訴字第二二五六號確定判決之見解，核屬個案，自無拘束本院之效力。從而，原審判決遽為上訴人不利之判決，顯於法有違，上訴論旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日