最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第三七二號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因巷道爭議事件，上訴人對於中華民國九十一年一月八日高雄高等行政法院九十年度訴字第一六二九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：訴外人曾水、張新凱所有雲林縣○○鄉○○段三七八之一○九地號等五筆土地，領有被上訴人核發之（八九）雲營建字第七八五、七八六號建造執照。上訴人以上開新建房屋施工建築在既成巷道上，因仍有供通行之必要為由，向被上訴人陳情變更設計讓出巷道，經被上訴人以民國九十年三月九日府工建字第九○○○○一五二三九號函復，該建築線指示圖並未標示既成巷道，應屬私權範圍云云。○○○鄉○○路○○○號與一○四號間巷道，自民國三十幾年即供公眾通行，其時道路約有一米半，後上訴人於四十八年在莿桐段三七八之七、之一○八地號興建房屋，經戶政機關編定門牌號碼為中正路一○二之一號，且四十八年三月三十日即已送電，有臺灣電力公司雲林區營業處七十六年六月二十五日雲區費核字第四○三號書函影本可憑。嗣經財政部國有財產局清查，該莿桐段三七八之一一七地號土地（即巷道土地）大家爭購，經准予謝隆傑承購該道路用地。然財政部國有財產局臺灣中區辦事處前曾於六十八年六月十三日以台財產中（雲）字第八一三號簡便答覆表函復謝隆傑謂：「．．．台端與曾水中間之巷道所請平均承購乙節，本處無法照辦，本處向地政機關申請分割保留現有巷道。」復據曾水切結「以維持現有巷寬度兩台尺留置通行使用」，故該巷道在曾水改建房屋前確實為既成巷道，且有供通行兼具防災逃生避難之必要。又查系爭既成道路是否存在，屬事實查證事項，且事關公益，被上訴人應予查明以為發照之依據，豈能依申請建照者隱瞞致未於建築線指示圖標示，即謂該巷道之爭議係屬私權爭執，而不就上訴人所舉之事實，就具公益性質之既成道路存廢問題予以查明，已嚴重損害原告之權益。又道路寬度僅兩台尺即足供公眾通行之用，非以二米以上為必要，上開土地確供通行之用，自不得核發建照等情，爰請判決將原處分及訴願決定均撤銷。
被上訴人則以：上訴人之房屋坐落北臨十公尺寬之都市計畫人行廣場，並於四年前開闢（之前巷道寬度約五公尺），依內政部六十六年六月四日台內營字第七三八六一○號函示，上訴人將來如申請建築即可以該十公尺人行廣場指定建築線申請建築許可。所○○○鄉○○段三七八之一一七地號現場，並無顯示供公眾通行之地役關係，就使用性質、通行情形及公益上考量均無法認定為現有巷道。上訴人檢附曾水之六十八年五月二十二日切結書雖表明維持現有巷道寬度兩台尺留置通行使用。惟按臺灣省建築管理規則係於六十二年公布，直至七十九年修正前之該規則第四條規定：「一、巷道寬度自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在二公尺以上，．．．。」因此，六十八年立切結書留置兩台尺即不符當時巷道認定標準，豈能以未符巷道認定標準私自認稱為巷道而具約束公眾效力？而曾水於申請建造執照時，其建築基地○○○鄉○○段三七八之一○九地號等，其中三七八之一一七地號為畸零地，所申請地號均為曾水所有，且土地登記謄本地目均為「建」，自應依臺灣省畸零地使用規則第十一條規定一併申請建築，其既非供公眾通行之巷道，被上訴人函知上訴人應屬私權範圍，依法並無不當等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依臺灣省建築管理規則第四條之規定，所謂供公眾通行，具有公用地役關係之既成巷道，係指既成道路供不特定之多數人通行，可認為有公共地役關存在為前提，倘道路僅供特定之鄰地所有人或使用人通行，則僅該特定鄰地所有人或使用人對之有無地役權之問題，尚不得謂該道路為既成公眾通行之道路。本件訴外人曾水等所○○○鄉○○段三七八之一○九地號等五筆土地領有被上訴人核發之（八九）雲營建字第七八五、七八六號建造執照，上訴人以該新建房屋施工建築在既成巷道上，因仍有供通行之必要為由，向被上訴人陳情變更設計讓出巷道，經被上訴人否准其申請。上訴人雖主張其中莿桐段三七八之一一七地號土地為既成巷道，惟查上訴人所提曾水簽署之切結書所附位置略圖，所指通道兩側為曾水及謝隆傑店舖，後側則為上訴人之房屋，三側環繞建物，有切結書影本在卷可佐，由略圖觀之僅供其周圍之房屋之特定居民通行，難認可供一般大眾通行。且上訴人主張系爭土地係供公眾通行之用，亦僅為電力公司每月抄表所經及周圍居民至市場、小孩子上學所經，此與供不特定之公眾通行而形成公用地役權之情形尚屬有間。又前揭切結書係由曾水出具予甲○○、謝隆傑兩人，亦可證之該通路之使用限於特定之人，非前揭規定所謂之供公眾通行之既成道路。次按供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。上訴人所舉財政部國有財產局臺灣中區辦事處簡便答復表，未將所稱之巷道特定為莿桐段三七八之一一七地號土地，縱使所指土地無誤，國有財產局亦非地政主管機關，是難憑國有財產局簡便答復表之內容遽予認定系爭土地符合既成巷道之要件。又臺灣省建築管理規則係於六十二年公布，直至七十九年修正前之該規則第四條規定：「一、巷道寬度自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在二公尺以上，．．．。」而依上訴人所提前揭切結書記載，留置通路寬度僅兩台尺，足認上訴人所指通路寬度亦不符當時巷道認定標準，從而被上訴人認系爭土地非既成道路，尚非無據。再者，前揭切結書乃屬私法上契約，其效力僅拘束立約當事人，並無拘束行政機關之效力，而曾水違反契約約定興建房屋，亦屬民事損害賠償問題，要與本件無涉。是被上訴人駁回上訴人之請求，認事用法，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回。上訴意旨略以：原判決所引用之臺灣省建築管理規則規定，在解決建築線如何訂定之問題，並非為既成巷道創造生效要件。而供公眾通行之既成巷道，乃因公眾通行於一定路線，未受阻絕，達長久之時間，通行人因時效取得通行之權利，民法第八百五十二條規定地役權以繼續並表現者為限，因時效而取得。同法第七百七十二條準用同法第七百六十九條之規定，則以行使地役權之意思二十年間，和平、繼續使用他人之土地者，得請求登記為地役權人，內政部七十一年十一月二十四日七一台內營字第一二二一一○號函釋亦釋明上述依據。從而，既已符合民法規定之要件，其寬度是否符合規則所定二公尺之標準，應非所問。原判決以系爭巷道不足二公尺，否定其為既成巷道之事實，自屬可議。又系爭既成巷道，自民國三十餘年經眾人通行，迄今已近六十年之久，且為前地主國有財產局所是認。該局臺灣中區辦事處六十八年六月十三日簡便答復表所以拒絕謝隆傑、曾水要求平均承購該巷道土地，而決定向地政機關分割保留現有巷道，乃基於其為既成巷道及非僅謝曾兩家通行之現狀。復就曾水六十八年五月二十三日所立切結書之意旨，系爭巷道當時尚未分割，並無獨立地號，曾水承諾維持現有通巷寬度，留置通行使用等語，作為換取上訴人與謝隆傑不與之爭購巷道土地之條件，其承諾對象只提及兩人，所繪附圖亦僅就三人之土地位置繪製，但不能據此作為該巷道僅供上訴人及謝隆傑兩家通行之證據，原判決以此推論僅有特定三家通行，有違論理法則。系爭巷道既有上述先後土地所有權人承認為既成巷道，此外，並提供上訴人四十四年時與同學謝嘉興等兩人在系爭巷口之合照，及電力公司對上訴人所有之當地房屋，自四十八年三月供電之證明，足證系爭巷道為既成巷道之事實，原判決不予採納而未說明理由，或以國有財產局非地政主管機關，或未對曾水調查切結書是否確由其所具，逕為上訴人不利之判決，顯有未盡調查及理由不備之違法等語。
按既成道路如符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地已無從自由使用收益，固不得違反供公眾通行之目的。惟所謂既成道路成立公用地役關係者，係指土地作為道路使用，長期間供不特定多數人通行，已因時效完成而可認為有公共地役關存在者而言。原判決以上訴人所提曾水簽署之切結書係出具予甲○○、謝隆傑兩人，其效力僅能拘束立約當事人；依所附略圖觀之，係供其周圍之房屋之特定居民通行，此與供不特定之公眾通行，而形成公用地役權之情形尚屬有間；所舉財政部國有財產局臺灣中區辦事處簡便答復表尚難遽予認定系爭土地符合既成巷道之要件；且上訴人所提切結書留置通路寬度僅兩台尺，亦不符當時巷道認定標準，是被上訴人否准上訴人須讓出巷道之申請，訴願決定予以維持，均無不合，因將上訴人之訴駁回。經核原審認定事實並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不備理由等違背法令情事。上訴論旨，仍執陳詞斤斤指摘，主張依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條及內政部七十一年十一月二十四日七一台內營字第一二二一一○號函釋，已符合得請求登記為地役權人之要件，其寬度是否符合規則所定二公尺之標準，應非所問等語，並以原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有理由不備及未盡調查之違法，求予廢棄，殊難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 四 月 十 日