最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四五七號
上 訴 人 台灣德和樟腦股份有限公司代 表 人 丙○○代 表 人 乙○○代 表 人 甲○○右當事人間因有關補償事務事件，上訴人對於中華民國九十年十二月十二日臺北高等行政法院八十九年度訴字第三三七五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人向參加人所屬台灣北區辦事處承租坐落臺北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三一五、三一五之一地號等二筆林地造林，租賃期間自民國（以下同）八十年十一月一日起至八十九年十月三十一日止。嗣被上訴人為成立國家藥園以發展中醫中藥之研究需要，經行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號林地，參加人乃以八十六年三月十二日台財產北三字第八六○○七六五二號函知上訴人，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，以完成土地之撥用，由被上訴人接管系爭土地及辦理補償。嗣被上訴人與上訴人於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，結論為上訴人同意國立屏東科技大學查估之林木材積量，就林木補償部分，請上訴人將補償費詳細計算方式及相關法令彙整後，發文予被上訴人，以進行後續業務。上訴人乃函被上訴人以依行政院五十一年八月二十三日台（五一）內字第五三一四號令釋示出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理，並依據八十六年度臺北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準核算單價，林木補償為新臺幣（以下同）一○四、○四○、○九二元，並請依台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準辦理救濟補償云云。經被上訴人函復略以依行政院農業委員會林務局八十八林政字第二五九二○號函釋，被上訴人僅可依國立屏東科技大學所計算出之二八、一一八、八五七元為補償，並請上訴人於文到十日內至該所領取補償金，逾期將向法院提存等語。上訴人就補償費不服，提起一再訴願，經訴願及再訴願決定機關以上訴人承租公有土地造林核屬私權關係，如有爭執，應訴請普通法院裁判，非得循行政救濟請求救濟，從程序上駁回其訴願。上訴人遂提起本件行政訴訟。按「政府各機關因公共事業需用土地時，無論為依照土地法之徵收程序徵收私有土地或依該法第二十六條之規定奉准撥租公地均係政府依公法上之權力使需地機關取得該項土地之權利，故對撥用公地之他項權利人之權利處理自亦得比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理。．．．」行政院五十二年六月八日台五二內第三八○五號令載有明文。徵收與撥用公有出租地，既均係公權力主體因公益之必要而基於公權力之行使，剝奪相對人或利害關係人之財產或權利，以致原土地所有人或原承租人因公益而受有特別犧牲，是關於公地撥用與其補償原租用人事件之爭議，其性質均屬公法事件而非私法上之爭議。且依平均地權條例第十一條第一、三項規定可知，公有出租耕地之依法撥用與依法徵收無異，除須支付承租人地價補償金以外，尚須補償改良土地費用與農作改良物。系爭土地不是耕地，是林地，惟依法撥用準用依法徵收之規定，在法理上並無兩樣，故除不應支付出租耕地之地價補償金之外，其餘之改良土地所支付費用及尚未收穫之地上改良物均應準用耕地辦理徵收之規定予以補償，顯無疑義。關於徵收補償之查估，其法定標準應由各該徵收土地所在市、縣政府地政機關訂定，土地法第二百三十六條定有明文。本件林地坐落於臺北縣平溪石底段屬於臺北縣轄區範圍，是其上改良物之查估補償基準，自應適用臺北縣政府經地價評議委員會通過並報准省政府同意備查之「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產殖物、畜禽補償遷移費查估基準」辦理，方符合法令。上訴人承租系爭林地後，設法造路、整地、水土保持、土壤改良、灌溉、排水、防風等工作，每公頃約需改良土地費三十三萬元，酌減請求每公頃十萬元，本件撥用土地面積九一．七公頃，被上訴人應補償九百十七萬元之土地改良補償費。綜此，原處分及一再訴願決定顯屬違誤，請判決撤銷原處分、一再訴願決定，並判命被上訴人再給付上訴人地上改良物補償費七五、九二一、二三五元及改良土地費九、一七○、○○○元等語。
二、被上訴人則以：本件係屬「出租造林收回之補償」，尚與「徵收私有土地之補償」有別，上訴人既非「他項權利人」，竟擅援引行政院五十二年六月八日台五二內字第三八○五號令，逕解為有「徵收私有土地之補償」適用，未免誤會。依上訴人與參加人所成立之國有林地租賃契約書第十三條明示：「租約終止時，承租人應交還土地，地上尚未砍伐林木，歸出租機關所有。除法令另有規定外，承租人不得向出租機關要求任何補償。」本件因系爭土地撥用接管關係，參加人乃依合約規定通知上訴人終止租賃關係。按租賃契約及臺灣省國有林事業區出柤造林地管理辦法第三條末段規定，上訴人顯然僅取得本件造林利益分收之百分之八十。按平均地權條例第十一條第一、三項，係公有出租耕地之補償費計算方式，而本件係「國有林地」租賃契約，兩者無論標的及性質均迥異，並無「平均地權條例」之適用。又本件國有林地租賃契約及臺灣省國有林事業區出租造林地管理辦法，明定租約終止及造林利益分收處理方式，本件自應依上揭程序及標準辦理。承租公地造林，純屬私權關係，本件自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理。資為抗辯。
三、參加意旨略以：依國有財產法第四十四條第一項規定，如有撥用時，得作為終止租約之法定事由，在租約上通常約定終止租約時不得向出租機關請求補償，但為防止承租人權利上之損失，實務上作法，由需地機關與承租人協商補償事宜等語。
四、原審駁回上訴人之訴，無非以：按公法上損失補償之意義，參酌學說見解，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，而由造成該損失原因之公權力主體，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。因而提起公法上損失補償之訴訟，自應以直接行使公權力造成損失原因之公權力主體為被告（即補償義務人），並以財產權直接受到合法公權力侵害致生損失之人為原告（即補償請求權人），其當事人始為適格。至於國家因基於公益需要，依法行使公權力，侵害人民財產權之原因，固不止一端，惟依學說之見解，行政機關基於公益考量，依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，認屬依法行使公權力造成損失補償原因之一種態樣。從而本件參加人基於公益考量，依法終止其與上訴人間就系爭林地所訂定之租約，致生應否補償之爭議，依上述說明，自屬公法上損失補償爭議事件。次按「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命直接管理之。」、「非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、．．．三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。」、「承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，其標準由財政部核定之。」分別為國有財產法第十二條、第四十四條第一項、第二項所明定。因而非公用財產類之不動產承租人因出租人（即財政部國有財產局）依法解約致受損失時，應向財政部國有財產局請求補償，被上訴人始屬適格。至於平均地權條例第十一條雖規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」、「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」、「公有出租耕地依法撥用時準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」云云，然該條第三項規定之適用，係以「公用耕地」為構成要件。而本件系爭土地係屬林地，其意義及範圍，參酌土地法第十七條將農地與林地分別規定，以及農業發展條例第三條第十一款關於「耕地」所為之立法解釋等意旨以觀，可知兩者性質尚屬有別。職此，本件有無平均地權條例第十一條第三項規定之適用，尚非無疑，上訴人徒憑行政院五十二年六月八日台五二內字第三八○五號函釋意旨，逕認本件有該條第三項規定之適用，而未加審酌該函釋意旨是否與同條項之內容有所牴觸，尚非有據。縱令本件有該條項規定之適用，惟查土地法第二十六條規定「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用」者，乃對於政府機關使用公有土地在行政監督權方面所為之規定，經核准撥用之公有土地，因其他法律關係而有私權之存在時，在通常狀態下，該私權尚不因核准撥用而當然歸於消滅，準此，行使撥用之公權力造成損失原因之機關似為行政院，並非需地機關。矧平均地權條例第十一條第三項純係就補償經費之費用負擔人所為之規定，與補償義務機關無涉，有關公法上損失補償之義務機關之認定，仍應以直接依法行使公權力造成損失原因之公權力主體為判斷基準，此如徵收補償應以縣市政府為補償機關，而需用土地人只係費用負擔人，其與土地所有權人間不生任何徵收補償關係一般。從而，本件上訴人忽視國有財產法第四十四條規定，逕以平均地權條例第十一條第三項規定，遽認純屬需地機關之被上訴人，係補償義務機關者，尚屬誤會。經查本件上訴人向參加人所屬台灣北區辦事處承租坐落臺北縣○○鄉○○段竿蓁林小段三一五、三一五之一地號等二筆土地造林，租賃期間自八十年十一月一日起至八十九年十月三十一日止。嗣被上訴人為成立國家藥園以發展中醫中藥之研究需要，經層行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號土地（即系爭林地），嗣參加人以八十六年三月十二日台財產北三字第八六○○七六五二號函知上訴人，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係以完成土地之撥用，由被上訴人接管系爭林地等情，為兩造所不爭執，堪信為實。從而，本件係被上訴人向行政院申請撥用系爭林地獲准後，始由被上訴人參加人（即財政部國有財產局）據以向上訴人終止系爭林地之租約，因而本件直接對上訴人依法行使公權力造成其財產損失之機關，應為被上訴人參加人，並非核准撥用機關（即行政院），亦非需地機關（即被上訴人），被上訴人與上訴人間並不生任何公法上損失補償之權利義務關係，至為明顯。本件被上訴人既非補償機關，則其就上訴人請求補償，所為八十八年十一月三十日台（八八）密字第八八○○二○四二號函復，純屬對費用負擔如何計算所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生拒絕補償之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。又被上訴人既非補償義務機關，則上訴人對被上訴人一併提起給付訴訟，請求補償地上改良物七五、九二一、二三五元及改良土地費用九、一七○、○○○元，其被上訴人適格亦有欠缺。綜上所述，本件上訴人之訴為一部分不合法，一部分無理由，應予駁回。一再訴願決定意旨，雖非依此理由，然其結果並無二致，仍應予以維持等情，作為其判斷之依據。固非無見。
五、本院按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公有土地與需地機關，致公有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。參照最高法院五十二年台上字第四○三一號判例意旨「各級政府機關因舉辦土地法第二百零八條所列公共事業需用公有土地，經依同法第二十六條規定，由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利，因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第十七條所定終止租約之情形有別。」原判決以本件基於撥用之核准，依法終止其與上訴人間就系爭林地所訂定之租約，致生應否補償之爭議，屬於公法上損失補償爭議事件乙節，尚無不合。次按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四、、十七、十八條分別定有明文。依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為中央主管機關，該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，因法令對撥用之核准機關及辦理補償手續之機關，未加以規定，自得比照性質相同之徵收有關規定。本件被上訴人為成立國家藥園以發展中醫中藥之研究需要，由教育部層轉行政院，經行政院於八十六年一月二十四日核准撥用其中三一五地號林地，參加人並未參與撥用之申請作業，僅於撥用核准後由參加人以八十六年三月十二日台財產北三字第八六○○七六五二號函知上訴人，依所簽訂國有林地租賃契約第十二點約定終止租賃關係，由被上訴人接管系爭土地及辦理補償。嗣被上訴人與上訴人於八十八年五月二十五日就補償費召開協調會，未達成共識，嗣被上訴人將補償款提存於法院等情，為原判決確定之事實。足見被上訴人除係需地機關外，亦係實際承辦補償業務及發款之機關，故上訴人以被上訴人為處分機關對之提起本件訴訟，尚無不合。雖國有財產法第十二條、第四十四條第一項、第二項分別規定；「國有財產局為國有土地之管理機關」、「基於國家政策需要，變更為公用財產時，得終止非公用財產類之出租」、「承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，其標準由財政部核定之。」惟上開規定均屬有關管理國有財產之相關規定，雖對承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，規定得請求補償，但並非規定必須由國有財產局辦理補償。況參加人僅係國有財產之管理機關，其業務與撥用之目的即成立國家藥園以發展中醫中藥之研究無涉，亦未參與辦理撥用後之補償作業，尚難據認參加人為補償之主管機關。則被上訴人實為有權辦理補償業務之機關，其就徵收補償所為之函復，核係拒絕上訴人有關重新計算補償費之請求，自屬行政處分。上訴人起訴請求撤銷該處分及一再訴願決定暨請求被上訴人為一定補償之處分，於法均與不合。原判決以本件直接對上訴人依法行使公權力造成其財產損失之機關，應為被上訴人參加人，並非核准撥用機關（即行政院），亦非需地機關（即被上訴人），本件被上訴人既非補償機關，則其就上訴人請求補償，所為八十八年十一月三十日台（八八）密字第八八○○二○四二號函復，純屬對費用負擔如何計算所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生拒絕補償之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。被上訴人既非補償義務機關，則上訴人對被上訴人一併提起給付訴訟，請求補償地上改良物七五、九
二一、二三五元及改良土地費用九、一七○、○○○元，其被上訴人適格亦有欠缺等情，因認本件上訴人之訴為一部分不合法，一部分無理由，而予以駁回，尚屬違背法令之違誤，上訴意旨據以指摘原判決求為廢棄，為有理由，合將原判決廢棄，發回原法院就實體事由重為審理，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十五 日