最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四六六號
上 訴 人 中華電視股份有限公司代 表 人 甲○○代 表 人 乙○○右當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國九十年十二月十九日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二三九二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：被上訴人以連蕭競選總部於民國八十九年三月十七日總統副總統選舉活動最後一夜，在中正紀念堂廣場舉辦之「新台灣、故鄉情—春季藝術嘉年華會」造勢大會中，訴外人劉家昌於會中公布蓋洛普最新民意調查，上訴人於轉播該晚會時，未將鏡頭移開或做子母畫面切換，予以全程轉播，涉及民調發布，違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）五十萬元。惟系爭千禧二○○○選前激戰夜之現場實況轉播節目，上訴人對於晚會中劉家昌突然公布蓋洛普最新民調，在實質上及技術上要避免播出確有困難，且無刪減權利與能力，亦無違法散布之故意或過失。又依上訴人公司內部之規範，對於轉播節目有禁止恣意消音之規定，本件應屬新聞評議委員會新聞自律範圍，被上訴人竟予裁罰，顯有違誤等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：上訴人以實況轉播系爭造勢大會中，劉家昌公布蓋洛普民調結果時，並未將鏡頭挪移或做子母畫面切換，竟予全程轉播之行為，對收視該轉播之民眾而言，實屬發布民意調查之行為。至於資料內容最初由誰公布？如何取得？即非所問。被上訴人以總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項、第八十六條第二項之規定，科處上訴人五十萬元罰鍰，適法允當等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件上訴人於八十九年三月十七日總統副總統選舉競選活動最後一日晚間，以「千禧二○○○選前激戰夜」節目，實況轉播總統副總統候選人連戰、蕭萬長競選總部在中正紀念堂廣場舉辦之「新台灣、故鄉情─春季藝術嘉年華會」造勢大會，訴外人劉家昌於會中公布蓋洛普最新民意調查，被上訴人以上訴人違法涉及民意調查之發布，裁處罰鍰五十萬元。查中央選舉委員會為使政黨及任何人或法人代表切實遵守總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項投票前十日內不得發布民意調查資料等規定，於八十八年十二月二十日以（八八）中選法字第八八八五六八九號函請行政院新聞局轉知大眾傳播事業等媒體，不得於投票日前十日內發布有關總統副總統候選人或選舉之民意調查資料，行政院新聞局亦於同年月二十八日以（八八）怡內一字第二一二○○號函轉各通訊社、報社、電視公司、廣播電台等大眾傳播事業配合辦理。為加強宣導，中央選舉委員會復於八十九年三月七日以發布新聞稿方式，呼籲政黨、個人、法人代表、大眾傳播媒體報社及網際網路業者等自律，遵守規定。上訴人於前開時地之實況轉播節目，對於晚會中劉家昌公布蓋洛普最新民調，予以實況轉播，為兩造所不爭，並經原審於言詞辯論時當庭播放轉播之錄影帶勘驗屬實，復有轉播之錄影帶扣案可憑。又總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定，所謂發布有關候選人或選舉之民意調查資料，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為而言。至於其彙計之方式與公開之形式，則非所問。故將民意調查資料予以公開，無論其公開方式係以語言、文字、圖畫、媒體傳播或其他方式，均屬法條所禁止之發布行為。媒體之傳播，係公開行為之一種，當然屬發布行為。至於資料內容最初由誰公布，如何取得，亦非所問。上訴人前開實況轉播造勢晚會中劉家昌公布蓋洛普最新民意調查，已構成發布有關候選人或選舉之民意調查資料，洵堪認定。從而，被上訴人依總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項及第八十六條第二項規定裁處上訴人罰鍰五十萬元，自無不合。又查上訴人之職員張潤明到庭證稱：當晚轉播現場有數台攝影機，數台攝影機畫面切換順序由現場導播負責，技術上可為消音，但公司內部規定聲音及畫面要同步出現，故消音處理是不被允許，現場訊號播出與否，總公司在技術上可為控制。又原審勘驗轉播錄影帶，鏡頭有同時分格出現台北、台中、高雄三個造勢晚會畫面，足證在轉播技術與設備上，可用挪移鏡頭、切換畫面、消音或插播等方式，以避免違法影音畫面之出現，並無困難。詎上訴人應注意並能注意，竟疏未注意違法轉播發布上開民意調查資料，自難辭過失之責。本件罰鍰處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回，經核於法並無違背。
上訴意旨除執陳詞，主張訴外人劉家昌突然公布蓋洛普最新民調時，上訴人僅係依當晚晚會實況轉播，並無審查轉播內容之權限，亦無義務對於劉家昌行為判斷適法與否，被上訴人未斟酌上訴人僅為單純媒體機構，只要完整、平衡報導，即已善盡媒體責任，竟於無法律依據下，課上訴人有審查及隨時判斷晚會中各人物言論尺度是否違反總統副總統選舉罷免法之義務，且無任何積極證據足認上訴人與劉家昌有犯意聯絡或行為分擔，或受劉家昌教唆為轉播行為，或基於幫助之意思為散布行為，即依司法院釋字第二七五號解釋，認定上訴人有過失，而應負行政罰之責，顯有違誤等情外，並以憲法第十一條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。惟為保護個人名譽、隱私等法益及維護公共利益，國家對言論自由尚非不得依其傳播方式為適當限制。至於限制之手段究應採用民事賠償抑或兼採刑事處罰，則應就國民守法精神、對他人權利尊重之態度、現行民事賠償制度之功能、媒體工作者對本身職業規範遵守之程度，及其違背時所受同業紀律制裁之效果等各項因素，綜合考量。本件牽涉之關鍵點在於媒體傳播實況節目時，應否有自我審查之義務？依據現場實況忠實完整報導事件發生之經過，能否謂之主觀上有違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之故意或過失存在，容有疑問。蓋以，司法院釋字第五○九號解釋已就媒體報導之報導尺度予以放寬，以有實質惡意存在為前提，始科以刑法誹謗罪責。此項解釋，雖係指刑法誹謗罪責問題，但依舉重明輕之法理，行政機關對於處理類似案件之裁罰，能否不理會上開解釋意旨，亦不問傳播者有無實質惡意存在，僅以行政機關之立場逕行推斷上訴人存有違反前開法律之故意，或援引司法院釋字第二七五號解釋意旨，作為裁罰之理由，實有疑問。上訴人對此業已於原審舉證證明並無實質惡意，亦無違反總統副總統選舉罷免法之故意或過失存在，詎原審未加審酌，反以上訴人之現場人員得以消音方式處理而未處理，涉有過失，而認上訴人應負行政罰之處罰，其認事用法，自有違誤。由於憲法所揭示的各種基本權，並沒有特定權利必然優先於另外一種權利的抽象位階關係存在，故在發生基本權衝突的情形時，就必須而且也只能透過進一步的價值衡量，來探求超越憲法對個別基本權保護要求的整體價值秩序。就此，立法者應有優先權限採取適當之規範與手段，於衡量特定社會行為態樣相衝突權利之比重後，決定系爭情形中對立基本權利實現的先後。總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項限制言論或新聞自由，縱或經過合法之法律制訂程序，符合憲法第二十三條之形式。然立法者對於法律之執行或解釋，並未於法條中為僵硬之規定。換言之，仍賦予司法得對行政裁量之妥適與否，予以必要之審查。直言之，審判者應透過比例原則等價值衡量方法，審查現行規範是否對於相衝突的基本權利，已依其在憲法價值上之重要性與因法律規定而可能有的限制程度做出適當的衡量，而不至於過分限制或忽略了某一項基本權。在個案適用法律時，行政或司法機關亦應具體衡量案件中欲保護的法益與相對的基本權限制，據以決定法律的解釋適用，追求個案中相衝突之基本權的最適調和。然本件被上訴人於裁罰時，並未斟酌新聞自由應予絕對必要之保護，僅著眼於裁罰之執行是否忠實法律，或媒體已否遵守或配合行政機關之宣導。原審審查被上訴人之裁罰是否合法適當時，亦未就兩者基本權限之衝突保障加以判斷，僅就上訴人得否切換畫面、挪移鏡頭、消音、插播，作為有無違反總統副總統選舉罷免法之故意或過失之判斷，顯然將司法審查權限現縮至刑事法律之適用，而非實質法律適用之審查，自難謂為妥適等語。
按言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國家固應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制，觀之司法院釋字第五○九號解釋自明。總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定：「政黨及任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料」，在於限制競選及助選活動，避免任何人在選舉最後階段以民意調查資料影響原有之正確判斷，進而影響選舉結果。立法者遂以投票日前十日為期限，禁止任何政黨、法人或自然人發布關於選舉或候選人民意調查資料。同法第八十六條第二項復規定：「政黨及任何人或法人代表違反第四十七條第二項規定．．．者，處罰新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」前揭不得發布民意調查資料及其處罰之規定，即係基於公共利益之保護而設，符合憲法第二十三條規定之意旨。準此，主管機關對政黨及任何人或法人代表有違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定者，即應依同法第八十六條第二項規定裁罰，亦即有忠實執行法律之職責，尚無須斟酌新聞自由之保護與公共利益之保護孰輕孰重之問題，更無裁量能否予以免罰之餘地。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號著有解釋。上開解釋已揭示「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提。所謂有無故意或過失，仍依刑法第十三條及第十四條之規定以為斷。是以，本件違反行政法上義務之行為，不在於媒體為實況轉播時，有無審查轉播內容之權限問題，而係在於媒體對違法之事實轉播（發布）有無故意或過失之問題。此項事實之爭執，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，不得遽指為違法。本件原判決已詳予論明，上訴人在轉播技術與設備上，可用挪移鏡頭、切換畫面、消音或插播等方式，以避免違法影音畫面之出現，並無困難。上訴人應注意並能注意，竟疏未注意違法轉播發布上開民意調查資料，自難辭過失之責，已如前述，亦即認定上訴人就違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之情形應有過失，經核並無違背論理法則或經驗法則，難謂其判決有違背法令情事。上訴人主張本件散布民調資料者為劉家昌，並無任何積極證據足認上訴人與劉家昌有犯意聯絡或行為分擔，亦不能證明上訴人有受劉家昌教唆為轉播行為，或基於幫助之意思為散布行為，原判決依司法院釋字第二七五號解釋，認定上訴人有過失，而應負行政罰之責，顯有違誤云云，殊無足採。又查刑事責任係以處罰行為人之故意為原則；過失行為之處罰，以有特別規定者為限，觀之刑法第十二條規定甚明。而司法院釋字第二七五號解釋，就「應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，係將有關行政罰之處罰於該情形採取「推定過失責任」，由行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。上訴人主張依司法院釋字第五○九號解釋已就媒體報導之報導尺度予以放寬，以有「實質惡意」存在為前提，始科以刑法誹謗罪責。而上訴人並無違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之「實質惡意」存在，被上訴能否不問傳播者有無「實質惡意」存在，僅以行政機關之立場逕行推斷上訴人存有違反前開法律之故意，或援引司法院釋字第二七五號解釋意旨，作為裁罰之理由，實有疑問云云，亦無可採。上訴論旨，執前述各點，並以原審取捨證據、認定事實之職權行為為不當等由，任意指摘原判決違法，求予廢棄，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日