最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四七八號
上 訴 人 丁○○
甲○○訴訟代理人 吳茂雄律師被上訴 人 行政院代 表 人 丙○○被上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○右當事人間因土地徵收事件，上訴人不服中華民國九十一年五月二十九日臺北高等行政法院八十九年度訴字第三九八六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：查本件徵收案係被上訴人行政院於民國六十五年十二月三十一日核准，由需用土地人臺北市政府辦理公告，公告期間三十日，自六十六年元月十二日起至同年二月十一日止，依此補償之發給期間為「公告期滿十五日內」，自應為「六十六年二月二十六日」以前，然本件補償費臺北市政府竟遲至「六十六年七月十三日」始辦理提存，有提存通知書可稽，足證本件徵收補償之發給早已逾土地法第二百三十三條規定之期間，本件徵收案自已失其效力。再就補償費發放之對象而言，本件徵收案核准當時，土地所權人之一李江玉蘭早已死亡，此為需用土地人臺北市政府所明知，並明載於徵收計劃清冊中，則其辦理提存竟以已死亡之人為受取人為對象，自不生提存之效力（內政部八十四年七月七日臺（八四）內地字第八四○九○一三號函參照）。再查臺北市政府六十六年七月十三日以楊博哲、李江玉蘭為受取人，提存之補償費數額各僅新臺幣（下同）七百五十一元五角，依其徵收計劃書所載乃因本件徵收於五十二年間與土地所有權人協議徵購，並已付清九成價款之故，所提存之金額乃該一成之餘款。惟臺北市政府主張協議徵購所根據之協議書，業經其當時之臺北市政府警察局局長鍾能發於八十九年十一月二十日於臺北地方法院八十九年重訴字第六四六號拆屋還地事件審理時到庭證稱：「（對協議書影本乙件有何意見？當時有無簽名？有無蓋章？）我完全不曉得，上面簽名不是我簽的，印章也不是我的」，且當時協議書之立書人之一李江玉蘭早已亡故近四十年，自無訂立該協議書之可能，該協議書自屬偽造甚明，則本件臺北市政府辦理徵收補償時，自仍依土地法第二百三十九條規定辦理補償金估定及發放，竟僅各提存區區七百五十一元五角，顯未依法發放補償金甚明，揆諸土地法第二百三十三條規定、司法院釋字第一一○號、五一六號解釋，本件徵收案應發放之補償金未於公告期滿後十五日內發放完竣，自已失其效力。職此，原判決就此自有不適用土地法第二百三十三條、司法院釋字第五一○號、五一六號解釋、院字第二七○四號，以及提存法第十八條等法規，或適用不當之違背法令。又被上訴人臺北市政府本於已經失效之徵收，取得系爭土地之所有權，自屬無法律上原因受利益，致上訴人二人受損害，上訴人二人自得類適用民法第一百七十九條規定訴請返還，亦得類推適用民法第七百六十七條規定請求被上訴人將系爭土地返還上訴人二人（最高法院五十七年臺上字第三四七六號判決參照）。準此，原判決就此亦有不適用行政訴訟法第八條、民法第一百七十九條、第七百六十七條，以及司法院釋字第一○七條解釋等法規，或適用不當之違背法令。請判命將之廢棄並撤銷訴願決定及原處分並返還上訴人坐落於臺北市○○區○○段四小段六○之一地號土地等語。
被上訴人臺北市政府則以：查土地徵收補償費應發給期限，於土地法第二百三十三條、土地徵收條例第二十條及司法院釋字第一一○號解釋分別定有明文及解釋，關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額交直轄市或縣（市）主管機關及主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。經查系爭土地經被上訴人臺北市政府以六十六年一月十一日府地四字第○○○七七號公告徵收在案，其未領之徵收補償費並經以六十六年度存字第三五三九及三五三八號提存書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，原土地所有權人隨時可向該提存所領款，足見被上訴人臺北市政府已完成徵收補償之法定程序。另本案需用土地人即被上訴人臺北市政府警察局已於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交被上訴人臺北市政府辦理補償費發放事宜，則其法定要件即已具備，本徵收案自不失其效力。又司法院釋第一一○號解釋所稱「徵收失效」，係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，與本件因原土地所有權人逾期未領，經被上訴人臺北市政府依法予以提存之情形不同，自無上開解釋之適用。上訴人主張本件土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給之，徵收失效云云，自非可採。次查系爭土地徵收補償費已由原地主楊博哲本人及李敏然以李江玉蘭繼承人身分具領全部地價九成，此有楊博哲及李敏然二人之申請書與領據可證。至於本件核准徵收之補償費保留待發金額一成計新臺幣壹仟伍佰零參元整（共有人各二分之一為柒佰伍拾壹元伍角），則因原土地所有權人逾期未領，經被上訴人臺北市政府依法辦理提存，該提存通知書並經臺灣臺北地方法院提存所依民事訴訟法第一百四十九條第一項第一款及提存法施行細則第十二條、第十三條規定辦理公示送達，嗣該提存款因時效完成，業於七十七年間經提存所依法解繳國庫在案，此均有臺北地方法院六十六年度存字第三五三八號、三五三九號清償提存卷可稽，本件提存尚難謂於法有違。上訴人主張本件提存已逾公告期滿十五日，徵收失其效力云云，應係誤解（鈞院八十四年判字第二七六九號、八十六年度第二四○七號判決參照）。又依行為時土地法第二百二十八條及其施行法第五十六條第一款所定，上訴人甲○○於繼承之事實發生時，既未辦理繼承登記，此係屬可歸責於己之事由，被上訴人臺北市政府將系爭土地之地價補償費以公告徵收當時土地登記簿記載之土地所有權人為核發對象，於法並無不合之處。本案地價補償費經被上訴人臺北市政府依行為時土地法第二百三十七條規定於六十六年七月十三日以土地登記簿記載之土地所有權人李江玉蘭為提存物受取人辦理提存，既經臺灣臺北地方法院提存所准予提存，顯係已符合提存法之規定，如於提存後因受取人死亡致提存通知書無法送達時，亦應由提存所依照提存法施行細則第十四條之規定辦理，或命提存人取回提存物改以繼承人之名義提存之，惟此均係循提存法及其施行細則規定辦理之事項，並不影響原核准徵收處分之效力，實務尚採此見解者，亦有最高行政法院八十六年度判字第二四八一號判決可資參照，上訴人以李江玉蘭於本件徵收時已死亡，認本件土地徵收及補償費之發給以已死亡之李江玉蘭為對象應屬無效云云，並非可採。再查原土地所有權持分人李江玉蘭於十四年九月二十三日死亡，其關係人李敏然（九年00月000日生）為李江玉蘭之曾孫，甲○○（000年0月0日生）為李江玉蘭之養孫女，均未辦理繼承，殆至六十七及六十八年間始相繼將李江玉蘭權利以繼承轉移甲○○，被上訴人臺北市政府警察局於四十四年間經李江玉蘭之曾孫李敏然代表出具使用權證明書訂定永久使用權契約，並已支付業主永久使用費有案（於未完成徵收手續前先行給付九成價款，由李江玉蘭曾孫李敏然立據領款可資佐證，其餘一成款，於徵收時，因未予領取，經被上訴人臺北市政府地政處依法辦理提存，完成徵收補償之法定程序），上訴人所陳「協議書自屬偽造甚明」部分，並非事實。另按土地法第二百三十五條規定，本案土地既已由被上訴人臺北市政府於六十六年一月十一日以府地四字第○○○七七號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序，被上訴人臺北市政府即已原始取得本案土地之所有權，又公用徵收取得土地權利，係基於法律賦予國家之強制力，屬於原始取得，不以登記為生效要件，本案雖嗣後因土地徵收部分臺北市建成地政事務所於六十七年辦竣分割登記後並未辦理徵收登記，致上訴人等嗣於六十七年及六十八年間以繼承及買賣原因登記為所有人，係在本案土地徵收完畢之後，原土地所有權人對於土地之權利既已終止，是以原土地所有權人移轉予上訴人之所有權移轉登記亦當失所依附。是本件上訴人對系爭土地並無所有權，自無據以主張本件回復原狀之請求之權能。另上訴人甲○○、丁○○曾請求發還土地，經行政院七十八年六月十三日臺（七八）內地字第七一一六二九號函核定「不予發還」，已由被上訴人臺北市政府地政處以七十八年六月十九日北市地四字第二五八二○號函復上訴人等二人。上訴人所提請求被上訴人臺北市政府將系爭土地返還乙節，自屬無理由。又上訴人之權利是否受有損害，係屬民事訴訟問題，尚與本案公法爭議無涉。被上訴人原處分並無違法，敬請駁回上訴人之上訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：系爭台北市○○區○○段六○之一地號（總面積○．一三五七公頃，重測○○○區○路段○○○○號土地原為訴外人楊博哲、李江玉蘭所有，應有部分各為二分之一。臺北市政府警察局於六十五年因興辦該局交通工程隊管制器材修配廠，依土地法第二百零八條第六項之規定申請徵收系爭土地（徵收面積○．○○八三公頃），案經行政院以六十五年十二月三十一日臺內地字第七一七八四八號函核准徵收，臺北市政府並以六十六年一月十一日府地四字第七七號公告徵收在案。其應發給之徵收補償費亦經以六十六年度存字第三五三九及三五三八號提存書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領。嗣後並分別於六十八年九月六日、八十年二月五日辦竣系爭土地部分土地徵收逕登記為臺北市管理機關臺北市政府警察局雙園分局在案。殆至六十七及六十八年間李江玉蘭就系爭土地上開權利以繼承移轉予上訴人甲○○，楊博哲系爭土地權利以買賣移轉予上訴人丁○○。以上各情，均有各該函、提存卷及土地登記簿謄本在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。嗣上訴人不服行政院六十五年十二月三十一日前揭號函核准徵收之處分，於八十九年四月二十五日提起訴願，旋遭駁回，遂提起行政訴訟，主張略以：本件徵收補償費之發給期間，應於公告期滿十五日內發給，即六十六年二月二十六日以前，臺北市政府遲至六十六年七月十三日始辦理補償費之提存，且竟以已死亡之原土地所有權人李江玉蘭為提存補償費之受取人，其提存不生效力；又臺北市政府主張協議徵購所根據之協議書及土地使用權同意書係偽造，故本件徵收案於六十六年二月十一日公告期滿後十五日內補償費發放尚未完竣，即因而失其效力。惟臺北市政府竟本於該已經失效之徵收，分別於六十八年九月六日及八十年二月五日將上訴人二人所有應有部分土地逕行登記為臺北市所有，剝奪上訴人二人之所有權，被上訴人本於已經失效之徵收，取得系爭土地之所有權，自屬無法律上原因受利益，致上訴人受損害，上訴人自得類推適用民法第一百七十九條規定訴請返還，亦得類推適用民法第七百六十七條規定請求被上訴人將系爭土地返還上訴人二人云云。玆分述如下：一、撤銷訴訟方面：㈠、按「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之」，行為時訴願法第九條第一項定有明文。又「對於原處分如果未經受處分書之送達，其提起訴願之法定期間，應自知悉原處分之時起算。」此參照司法院院字第四二二號及院字第一四三○號解釋所示意旨，可以無疑。查本件被上訴人臺北市政府以六十六年一月十一日六六府地四字第七十七號公告，公告期間自六十六年一月十二日起至六十六年二月十日止。核計其訴願期間，應自公告期滿翌日起，即六十六年二月十一日起算三十日，至六十六年三月十二日止，因該日為星期六，故以次星期一上午十二時代之，即計至同年三月十四日屆滿，應於是日之前提起訴願，始為合法。而上訴人甲○○、丁○○二人分別於六十七年十二月二十二日、六十八年十一月十四日因繼承，買賣關係而取得系爭土地之所有權（各持分二分之一），此有土地登記簿謄本附卷可證，另上訴人甲○○、丁○○二人分別以系爭土地所有權人自六十九年十月二十一日、十一月六日向臺北市政府警察局陳情，此有臺北市政府警察局七十年一月七日北市警總字第一三五七八九函附於原徵收卷第二卷可查，足見上訴人甲○○、丁○○二人早已知悉上開徵收之事實，乃上訴人竟延至三十年後之八十九年四月二十六日始向內政部提起訴願，再經該部依訴願管轄規定移送被上訴人行政院辦理，足見本件訴願已逾法定期間。㈡、退一步言，若認被上訴人無法提出確切之送達資料而認訴願未逾期。則另按公用徵收取得土地權利，係基於法律賦予國家之強制力，屬於原始取得，不以登記為生效要件，且依民法第七百五十九條：「．．．公用徵收於登記前已取得不動產物權．．．」．，又土地法第二百三十五條規定：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發放完竣時終止。」，系爭土地既已由被上訴人於六十六年一月十一日以府地四字第○○○七七號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序，被上訴人即已原始取得本案土地之所有權。本案系爭地號土地登記簿所載，該土地徵收部分經臺北市建成地政事務所於六十七年八月三日辦竣分割登記後並未辦理徵收登記，原李江玉蘭應有部分部分於六十七年十二月二十二日辦理繼承登記為上訴人甲○○所有，楊博哲應有部分部分於六十八年十一月十四日移轉登記予上訴人丁○○：係在本案土地徵收完畢之後，原土地所有權人對於土地之權利既已終止，是以上訴人丁○○之所有權移轉登記亦當失所依附，本件以土地所有權人之地位提起本件撤銷訴訟，顯欠缺權利保護要件。㈢、縱認上訴人之訴得為實體審究，則依據上訴人上開主張，茲就本件爭執之要點分述如下：１、按用地機關與被上訴人徵收土地之所有權人之協議，在土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行前，法律並未規定其為土地徵收之先行程序，是以實務見解均以徵收前之協議與否，與土地徵收之效力無關。是本件上訴人主張系爭土地徵收前之協議書是否偽造，即是否已先經協議，殊與本件徵收之效力無涉，兩造對協議書是否偽造之攻擊防禦方法，自無庸再一一審酌。２、查行為時土地法第二百三十三條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。惟關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以（１）需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關及（２）主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。經查系爭土地經被上訴人臺北市政府以六十六年一月十一日府地四字第○○○七七號公告徵收在案，其未領之徵收補償費並經以六十六年度存字第三五三九及三五三八號提存書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，原土地所有權人隨時可向提存所領款，足見被上訴人臺北市政府完成徵收補償之法定程序。本案需用土地人臺北市政府警察局既已於公告期滿十五日內已將應補償地價及其他補償費額繳交被上訴人臺北市政府辦理補償費發放事宜，則其法定要件即已具備，本徵收案自不失其效力。上訴人主張本件土地徵收補償費未於於公告期滿後十五日內發給之，徵收失效云云，自非可採。
３、按「內政部訂頒之徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項四、雖有關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領之規定。惟此項提存期間之規定，係屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力不生影響」此為實務之見解（本院八十四年判字第二七六九號、八十六年度第二四○七號判決參照）。經查：系爭土地徵收補償費已由原地主楊博哲本人、及李敏然以李江玉蘭繼承人身份具領全部地價九成，此有楊博哲及李敏然二人之申請書與領據可證。至於本件核准徵收案之補償費保留待發金額一成計新臺幣壹仟伍佰零參元整（共有人各二分之一為七百五十一元五角），則因原土地所有權人逾期未領，經被上訴人臺北市政府依法辦理提存，該提存通知書並經臺灣臺北地方法院提存所依民事訴訟法第一百四十九條第一項第一款及提存法施行細則第十二條、第十三條規定辦理公示送達，嗣該提存款因時效完成，業於七十七年間經該管提存所依法解繳國庫在案，此均有原審函調臺灣臺北地方法院六十六年度存字第三五三八號、三五三九號清償提存卷可稽，本件提存尚難謂於法有違。上訴人主張本件提存已逾十五日，徵收失其效力云云，應係誤解。４、按「被徵收土地之所有權或他項權利已經登記完畢者，其所有權以公告之日土地登記簿所記載為準。」、「被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知，」為行為時土地法第第二百二十八條及其施行法第五十六條第一款所明定。上訴人甲○○於繼承之事實發生時，既未辦理繼承登記，此係屬可歸責於己之事由，故被上訴人臺北市政府將系爭土地之地價補償費以公告徵收當時土地登記簿記載之土地所有權人李江玉蘭為核發對象，於法並無不合之處。次查系爭土地地價補償費，被上訴人臺北市政府於六十六年七月十三日辦理提存時，提存物受取人以土地登記簿記載之土地所有權人李江玉蘭為對象，既經臺灣臺北地方法院提存所准予提存，顯係已符合提存法之規定；如於提存後因受取權人死亡致提存通知書無法送達時，亦應由提存所依照提存法施行細則第十四條之規定辦理，或命提存人取回提存物改以繼承人之名義提存之。惟此均係循提存法及其施行細則規定辦理之事項，並不影響原核准徵收處分之效力。上訴人以李江玉蘭於本件徵收時已死亡，認本件土地徵收、補償費之發給均以已死亡之李江玉蘭為對象，應屬無效云云，並非可採。５、土地法第二百三十三條僅規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。．．．需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。．．．」，並無規定應先編列預算始能辦理徵收，是以編列預算與否並非徵收之要件。況上訴人所提之臺北市議會七十七年七月十九日議（財）字第二九五七號函，略以七十七年四月至七十八年六月特別預算交通局主管並無列本件土地徵收預算等語，並不足以作為本件土地於六十六年間徵收時未編列預算之論據。上訴人以本件徵收時未編預算，主張徵收違法，殊不足採。６、按系爭土地經被上訴人臺北市政府所屬警察局前為興辦交通工程隊管制器材修配廠工程，以本件徵收報奉行政院核准徵收後，即依核准計畫為交通工程管制修配廠使用，迄於七十三年因擴充業務需要，被上訴人所屬警察局交通大隊新建大樓（本市○○○路○號）完成後，始遷移至上址繼續執行管制器材修配工作，而將該地號土地另行規劃分配予被上訴人所屬警察局之所屬保安大隊使用作為辦公廳舍使用，此有經被上訴人臺北市政府所屬地政處邀集各有關單位派員至系爭土地現場會勘，並以七十八年六月十九日七八北市地四字第二五八二○號函復上訴人等二人，且系爭土地現為被上訴人所屬警察局刑事鑑識中心使用，亦為兩造所不爭，是以被上訴人臺北市政府使用該已實行使用之被徵收土地，亦屬用地機關所有權之行使，殊難認有任何違法之原因。７、按「國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生徵收之效力，非以被徵收土地之所有人已收受徵收之通知為生效要件。因土地法施行法第五十五條第二項所為於被徵收土地所在地公告乃訓示規定，而將徵收事實通知各所有權人，僅生異議期間計算之問題。」（本院八十四年度判字第一八一號判決參照），查被上訴人臺北市政府為興辦該市警察局交通工程隊管制器材修配廠工程，需用系爭土地，報經被上訴人行政院以六十五年十二月三十一日臺內地字第七一七八四八號函准予徵收，交由被上訴人臺北市政府以六十六年一月十一日六六府地四字第七十七號公告，公告期間自六十六年一月十二日起至六十六年二月十日止。此有土地徵收案卷可稽，至於是否曾函知原土地所有權人，卷內並無資料，惟依上開說明，自不影響徵收之效力。二、給付訴訟部分：１、被上訴人行政院部分：按「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。」土地登記規則第四條第一項前段定有明文。準此，提出塗銷（即本件上訴人主張之返還）登記之申請，其受理機關應為縣（市）地政機關（即各縣市地政事務所），並非縣市政府甚明。則上訴人逕以行政院為對造，對其請求塗銷徵收登記，其當事人之適格即有欠缺，又本件為給付訴訟，原審並無依行政訴訟法第一百零七條第二項命補正被上訴人機關之適用。２、被上訴人臺北市政府部分：按公用徵收取得土地權利，係基於法律賦予國家之強制力，屬於原始取得，本案臺北市政府即已原始取得所有權，雖嗣後因土地徵收部份臺北市建成地政事務所於六十七年辦竣分割登記後並未辦理徵收登記，致上訴人等嗣於六十七年及六十八年間以繼承及買買原因登記為所有人，惟原土地所有權人對土地之權利既已終止，上訴人受移轉，並不影響臺北市政府已於六十六年間因徵收原因取得本件土地所有權之事實。是上訴人對系爭土地並無所有權，自無據以主張本件回復原狀之請求之權能，上訴人提給付之訴，請求被上訴人臺北市政府將系爭土地返還上訴人二人，自屬無理由。致於上訴人之權利是否受有損害，係屬民事訴訟之問題，尚與本件公法爭議無涉。因認被上訴人臺北市政府及被上訴人行政院所為系爭土地之徵收程序及訴願決定予以維持，均無違誤。乃予駁回上訴人於原審之訴。經核並無不合。上訴論旨仍執陳詞，謂被上訴人未於法定期間辦理補償費發放完竣，本件徵收案已失效力，其土地所有權人之一李江玉蘭早已死亡，亦不生提存之效力；又台北市政府主張協議徵購者，其協議書尤有偽造情事。是本案土地徵收既已失效，上訴人自得依民法第一百七十九條及第七百六十七條規定請求返還云云。惟此均為原審所不採，並詳予論明其理由。並無不適用法規或適用不當之情事。上訴人指稱原判決違背土地法第二百三十三條、司法院釋字第一一○號、一○七號、五一六號解釋、院字第二七○四號、提存法第十八條、行政訴訟法第八條、民法第一百七十九條及第七百六十七條者，衡屬其個人法律見解之歧異，難予憑取，其上訴非有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 五 月 二 日