最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四七二號
原 告 戊○○
乙○○子○○丑○○甲○○卯○○己○○○丙○○巳○○
癸 ○寅○○辰○○午○○○辛○○丁○○未○○○
庚 ○壬○○共同訴訟代理人
李進成律師被 告 國立臺灣師範大學代 表 人 簡茂發訴訟代理人 郭嵩山律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月九日台八十九訴字第○六九六○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被告為興辦教育相關設施，於民國（下同）七十七年間擬具撥用公有土地計畫書，向臺北市政府工務局養護工程處申請無償撥用座落臺北市○○區○○段三小段三○五地號等臺北市有土地（以下稱系爭土地），經該府層轉行政院以七十七年十月十三日台（七七）內地字第六三九九四七號函准予撥用。嗣被告對原告等提起拆屋還地之訴，經臺灣臺北地方法院八十五年度訴字第五四一○號、第五四一一號等民事判決判定原告等無權占用被告管理之市有土地，可能獲得相當租金之利益，應返還該校相當租金之不當得利。旋原告等委由代理人李進成於八十七年三月十八日致函被告，略以渠等於系爭土地上築有違建，而該校申請無償撥用之計畫書明示該等違建另依臺北市舊有違章建築處理辦法協議拆除，詎被告未經協議即提起拆屋還地之訴，請依前述處理辦法第四條第二款規定給予拆遷補償費及自動拆遷獎勵金等語。經被告以八十七年四月二十七日八七師大總像字第二二二九號函復略以原告所陳各點與臺灣高等法院審理中陳述之理由相同，全案既經法院判決確定，自應以法院判決結果為處理依據，所附撥用不動產計畫書與該校存檔之申請撥用計畫書內容不盡相同等語。原告等以系爭土地之撥用計畫書係取自臺北市政府，縱與被告所存之撥用計畫書內容不符，亦屬其間查明之問題，系爭建物屬舊有違建，被告之撥用土地計畫書第十點明示舊有違建依臺北市舊有違章建築處理辦法協議拆除，自應優先依該辦法處理云云，向教育部提起訴願，經遭駁回，提起再訴願，經行政院以台八十八訴字第一四九五七號再訴願決定將原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。故育部重為訴願決定仍予駁回，原告不服，提起再訴願亦遭決定駁回，乃向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：查再訴願決定駁回之理由不外以「．．．（原告等違建）不符合當時臺北市政府處理舊有違章建築拆遷補償之規定．．．系爭土地為該校於七十七年向臺北市政府撥用七筆土地其中一筆，撥用時經查現存違章建築不符合補償要件，故於其提報臺北市政府之撥用計畫書未登載有違章建築之現狀，自無協議拆除之意思表示。該校當時另有臺北市○○街六十六之一號等違建占用地之撥用計畫○○○區○○段○○段○○○○號），該地為前臺灣省政府水利局經管之省有土地，該校於該地之撥用計畫書載明撥用後協議拆遷補償。兩案經獲管機關予允撥用，按程序報請臺北市政府核轉行政院時，臺北市政府合併二案共八筆土地為一撥用計畫書呈核，致未分辨系爭龍泉段三小段三○五地號土地尚有不合補償要件之違建，造成再訴願人等誤該校同意拆除補償等語，所訴核不足採。本件原處分及原決定均應予以維持。」云云，惟查：一、尚如其所言系爭土地為該校於七十七年向臺北市政府撥用七筆土地其中一筆，撥用時經查現存違章建築不符合補償要件，然為何二案合寫並呈未加區分？二、被告既亦認當初撥用計畫書中，裁明撥用後協議拆除。惟因合併二案共八筆土地為撥用計畫呈核，致未分辨系爭龍泉段三小段三○五號土地當有不合補償要件之違建。此在未經廢止或撤銷以前，自應依計畫補償，才不致使人民之言賴利益為之受損。亦即此種錯誤要不應由人民承擔。三、被告又稱故於其提報臺北市政府之撥用計畫書未登載有違章建築之現狀，自無協議拆除之意思表示。此種說法其意思令原告難以理解，亦與其撥用計畫書所載矛盾。四、既然系爭土地撥用時經查現存違章建築不符合補償要件，自不應列依違章建築辦法補償，既列為要補償，容有禁反言之適用，不應事後又藉故不補償。五、原告之違建乃於被告所為撥用計畫之前既已存在，被告既以撥用計畫書載明撥用後協議拆除補償。未見事後之廢止或撤銷，卻於事後表示系爭違建不合補償要件。徒使人愕然。按原告長期以來，將惡臭之水溝整理整平，並於其上加蓋違建，被告撥用後亦未有任何阻止之行為，並表示要依違建辦法協議拆除，開會通知亦表示要做協議，再再使人民信賴被告將要補償。是被告不僅一再以消極的不作為不加以阻止，更以積極的作為表示要補償。然到臨頭方突然表示不予補償。置人民信賴利益於不顧，誠令人難以信服。六、按人民財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。關於人民之權利、義務事項應以法律定之，依中央法規標準法第五條定有明文，又非依法律，不得限制人民之權利或義務。應以法律規定之事項，不得以命令定之。則臺北市舊有違章建築處理辦法，要將屬於人民之財產予以拆除，其法源為何？又定五十二年為認定之違建之界限，以決定拆除補償與否，其標準又為何？有無法律之授權？法理上此一補償辦法實有違反法律保留原則之嫌。對於補償與否亦有違反平等原則之嫌。故此一補償辦法之行政命令是否其有正當性？七、倘系爭違建不符合補償辦法，則因當初乃系爭違建所座落之土地原為惡臭之水溝，老鼠、蚊蟲到處，政府放任不管，因原告等施加整理，力設溝蓋，方得以今日之整潔，此一改良之有益費用，即便不協議拆除補償，是否應補償住戶所施於系爭土地之有益費用？綜上所陳，再訴願、訴願決定及原處分均有違誤，請鈞院依法判決均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告之違建既非「舊有違建」，亦非於撥用前所建，是故原告以臺北市舊有違章建築處理辦法為依據請求被告給付拆遷補償費等即屬無據：按「本辦法所稱舊有違建係指民國五十二年本市全面普查拍照列卡有案之違建及攤棚」，為臺北市舊有違章建築處理辦法第三條第一項所明文。而：原告之地上違建物係附建於其自有合法主建物後院，經查均為五十二年以後興建，其違建部分無獨立門牌、繳交房屋稅等事實，不符合當時臺北市政府處理舊有違章建築拆遷補償之規定，業經行政院以台八十九訴字第○六九六○號決定書於理由中載明而彰彰明甚。被告於撥用時既已查明而於提報臺北市政府之撥用計畫書未登載有違章建築之現狀，亦足證原告之違建並非舊有違建。足證原告依臺北市舊有違章建築處理辦法請求被告給付拆遷補償費等即屬無據。二、臺北市舊有違章建築處理辦法係依據違章建築處理辦法所訂定者，而違章建築處理辦法亦係依據建築法第九十七條之二規定所訂定者，乃係一合法之行政命令，故原告所稱：「臺北市舊有違章建築處理辦法．．．其法源為何？．．．有無法律之授權？．．．此一補償辦法之行政命令是否具有正當性？」云云顯無理由，蓋：（一）違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之，為建築法第九十七條之二所明文。本辦法依建築法第九十七條之二規定訂定之，為違章建築處理辦法第一條所明文。足證違章建築處理辦法之母法為建築法。（二）新舊違章建築之劃分日期，省、直轄市主管建築機關經以命令規定並報內政部備查之日期，為違章建築處理辦法第十一條第三項所明文。臺北市政府（以下簡稱本府）依違章建築處理辦法規定處理本市舊有違章建築（以下簡稱舊有違建），特訂定本辦法，為臺北市舊有違章建築處理辦法第一條所明文。足證臺北市舊有違章建築處理辦法之母法為違章建築處理辦法。（三）按行政命令之合法要件須具備（１）發布命令之主體須為行政機關；（２）發布命令之機關必須有權限；（３）不得牴觸上位規範；（４）須踐行有關手續四要件始具有效力。矧；臺北市舊有違章建築處理辦法之發布機關既為有權限之直轄市即臺北市，在未牴觸上位規範即違章建築處理辦法及建築法之前提下踐行向行政院備案等手續，自係一符合上開四要件之合法行政命令而具有效力。原告一方面依據臺北市舊有違章建築處理辦法第四條第二款之規定請求給予拆遷補償費及自動拆遷獎勵金，一方面又質疑臺北市舊有違章建築處理辦法之正當性，豈非矛盾？三、原告所主張臺北市舊有違章建築處理辦法定五十二年為認定違建之界線有違反平等原則之嫌云云顯無理由，蓋：（一）新舊違章建築之劃分日期，既業經違章建築處理辦法第十一條第三項明定依省、直轄市主管建築機關經以命令規定並報內政部備案之日期，則臺北市自得依上開規定以臺北市舊有違章建築處理辦法規定民國五十二年為新舊違章建築之劃分日期。（二）按：憲法第七條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實之差異及立法之目的，而為合理之不同處置，為司法院釋字第二一一號所闡釋。憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，為司法院解釋字第四八五號所闡釋。職是之故，臺北市舊有違章建築處理辦法本於立法目的斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，自係一符合憲法第七條平等權之適法規定，否則如何能區別何時所建者為新違章建築，何時所建者為舊違章建築。四、原告請求被告補償所施於系爭土地之有益費用亦為無理由，蓋：原告以其無法律上原因為被告管理事務而主張被告應依無因管理法則償還渠等有益費用云云尚非有據，蓋原告違章建築時並不知所占用之土地為被告所有，而係以自己所有之意思為自己之利益而建造系爭違建，此與無因管理必須具備為他人管理事務之要件有顯著之不同，從而原告之請求亦為無理由。綜上所述，被告於撥用時既已查明原告並不符合臺北市舊有違章建築處理辦法之補償條件而於提報臺北市政府之撥用計畫書未登載有違章建築之現狀，依上開規定及司法院解釋之意旨，原告之訴應為無理由，為此狀請鈞院依法駁回原告之訴等語。
理 由
一、原告等係於自有土地上興建合法建物並延伸後院至系爭土地，經查均為五十二年以後興建，其違建部分無獨立門牌，繳交房屋稅等事實，有原告等臺北市建物登記謄本三十三份附訴願卷內可資佐證，而依臺北市政府七十八年五月十五日府法三字第三二八○六七號令修正發布之臺北市舊有違章建築處理辦法第三條第一項明定，該辦法所稱舊有違建係指五十二年臺北市全面普查拍照列卡有案之違建及攤棚。本件系爭違建依前說明不符合當時臺北市政府處理舊有違章建築拆遷補償之規定甚明。二、被告為興辦教育相關設施，於七十七年間擬具撥用公有土地計畫書，向臺北市政府工務局養護工程處申請無償撥用座落臺北市○○區○○段三小段三○五地號等臺北市有土地，經行政院以七十七年十月十三日台（七七）內地字第六三九九四七號函准予撥用。因原告等非法占用系爭土地，被告對原告等人提起訴屋還地之訴，經臺灣臺北地方法院八十五年訴字第五四一○號、第五四一一號民事判決及臺灣高等法院判決勝訴確定在案，原告等委由訴訟代理人李進成於八十七年三月十八日致函被告請求給予拆遷補償費及自動拆遷獎勵金，被告則以八十七年四月二十七日八七師大總保字第二二二九號函李進成，略以所陳各點與臺灣高等法院審理中陳述之理由相同，全案既經法院判決確定，自應以法院判決結為處理依據；所附撥用不動產計畫書與該校存檔之申請撥用計畫書內容不盡相同等語，於法尚無不合。三、系爭土地為被告於七十七年向臺北市政府撥用七筆土地其中一筆，撥用時經查現存違章建築不符合補償要件，故於其提報臺北市政府之撥用計畫書未登載有違章建築之現狀，自無協議拆除之意思表示。被告當時另有臺北市○○街六十六之一號等違建占用地之撥用計畫○○○區○○段○○段○○○○號），該地為前臺灣省政府水利局經管之省有土地，被告於該地之撥用計畫書載明撥用後協議拆除補償。兩案經獲原管機關予允撥用，按程序報請臺北市政府核轉行政院時，臺北市政府合併二案共八筆土地為一撥用計畫書呈核，致未分辨系爭龍泉段三小段三○五地號土地尚有不合補償要件之違建，造成原告等誤認該校同意拆除補償，尚難以此為由認被告應給予拆遷補償費及自動拆遷獎勵金。四、臺北市舊有違章建築處理辦法係依據違章建築處理辦法所訂定者，而違章建築處理辦法亦係依據建築法第九十七條之二規定所訂定者，乃係一合法之行政命令，臺北市舊有違章建築處理辦法本於立法目的斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，自係符合憲法第七條平等權之適法規定。綜上所述，原告等起訴意旨經核為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 五 月 五 日