最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第四八○號
上 訴 人 乙○○
庚○○戊○○己○○○丁○○被 上訴 人 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 甲○○右當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國九十年十月三十一日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二八七八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：被上訴人以上訴人丙○○（另行裁定）係萬勝投資股份有限公司（以下簡稱萬勝投資公司）、萬翔投資股份有限公司（以下稱萬翔投資公司）及華愛投資股份有限公司（以下稱華愛投資公司）之負責人，乙○○係華揚投資股份有限公司（以下稱華揚投資公司）之負責人，庚○○係萬眾投資股份有限公司（以下稱萬眾投資公司）之負責人，戊○○係豐邦投資股份有限公司（以下稱豐邦投資公司）之負責人，己○○○係華聖投資股份有限公司（以下稱華聖投資公司）之負責人，丁○○係華裕投資股份有限公司（以下稱華裕投資公司）及富民投資股份有限公司（以下稱富民投資公司）之負責人，上開公司係證券交易法第四十三條之一第一項規定所指之共同取得人，於八十七年三月二十日共同取得中國貨櫃運輸股份有限公司（以下稱中國貨櫃公司）股份累計達九、二二七仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（佔中櫃公司當時已發行股份總額八九、○○一仟股之百分之一○．三七），嗣後自八十八年三月九日至八十八年三月十二日止，上開共同取得人減少持股一、○五二仟股，累計持股增減數量超過中國貨櫃公司已發行股份總額百分之一，未按被上訴人發布之「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點）規定於所持有股份數額變動之日起二日內向被上訴人申報並公告，違反行為時證券交易法第四十三條之一第一項之規定，而依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十八年十月五日（八八）臺財證㈢第○三六九三號處分書，處以上訴人等罰鍰捌萬元（折合新臺幣二十四萬元）。惟證券交易法未授權主管機關就該法第四十三條之一第一項所定「共同取得」之構成要件得以命令為補充規定，被上訴人竟於上開申報事項要點擅自定義其構成要件，擴大法律授權範圍，而認定上訴人及關係公司已構成證券交易法第四十三條之一第一項所定之共同取得人，並據以科處罰鍰，違反法律保留原則。是上開申報事項要點第三條第二款以下規定為違法無效，證交法第四十三條之一所稱之「共同取得」，應僅限於該申報事項要點第三條第一款所稱「由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份」之情形。而共同取得係有共同意思聯絡之取得，顯為「故意」行為，被上訴人應就上訴人等有共同取得行為，負舉證之責。惟被上訴人僅以萬盛公司等之聯絡地址相同、委託相同營業員下單，買賣股票之時間、價格及數量相近等情，而逕行認定前述公司間有意思聯絡。其未盡舉證之責，又於無證據下推定上訴人有違法行為，是原處分確有違法之處。再者，申報事項要點第九條對於行為人未有證券交易法第四十三條之一第一項前段申報行為時，亦可獨立處罰該條第一項後段之未補正行為，顯已牴觸母法；同要點第六條規定依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定應行申報之事項，應於取得後十日內公告，並檢附公告報紙向被上訴人申報，第七條規定依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告，並檢附公告報紙向被上訴人申報，均已牴觸證券交易法規定，違反法律優位原則，應屬無效。況被上訴人未於上訴人等第一次違法行為出現時（即民國八十七年三月二十日未申報共同取得中櫃公司股票），儘速處罰行為人，促使行為人注意及避免再有違法行為發生，遲至民國八十八年十月五日，始陸續對上訴人等處以二十三次罰鍰，被上訴人怠於執行職務之責不能轉嫁上訴人負擔，為此訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
被上訴人則以：其係證券交易法所稱主管機關，依該法第四十三條之一第一項之規定「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「共同取得人」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，核其性質屬補充性解釋規定，為執行該條項規定所必要，且未牴觸或逾越該法規定，應無不可。另華愛投資董事長丙○○與訴外人李成祿為姐弟關係，李成祿與訴外人劉佳欣為配偶關係，訴外人劉興湘為訴外人劉佳欣、劉蘭香及上訴人戊○○與庚○○之父，庚○○與上訴人己○○○為配偶關係，劉蘭香與上訴人乙○○為配偶關係。前述七人分別擔任華愛投資等十家公司過半數之董事、監察人或為董事長。豐邦投資、華聖投資之聯絡地址同為臺北市○○○路○段○○號二樓。華裕投資、萬眾投資、萬勝投資、華圓投資、華揚投資、華聖投資、萬翔投資、華愛投資、富民投資之聯絡地址同為臺北縣板橋市○○路○○○號（分屬該址二樓、五樓之一及十樓之一等不同樓層）。華裕投資、萬眾投資、豐邦投資、萬勝投資、華圓投資、華揚投資、萬翔投資、華聖投資、華愛投資、富民投資等十名於日盛證券雙和分公司委託證券商買賣中櫃股票之營業員同為廖松騰。前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間，委託證券商買賣時，均有委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，顯有意思聯絡。又為貫徹證券交易法第四十三條之一之立法意旨及規範精神，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰。況且上訴人等於八十七年三月二日至同年十一月六日共同取得中櫃公司股份違反證交法第四十三條之一第一項規定，為被上訴人各次科以罰鍰十萬元，計十二份處分書，上訴人等於八十八年三月十五日繳納完畢，並向被上訴人補行申報並公告，就前段申報之義務，上訴人等業已有履行之實，並知悉自己有違法行為。故上訴人等主張既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為等語，顯有曲解法令之誤，實不足採等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項．．．之規定者。」「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」為行為時證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。又「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：（一）由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。（二）本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」為行為時申報要點第一條、第二條、第三條第一款、第二款、第四條及第七條所明定。上開申報要點係被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被上訴人處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。而證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者，始符立法意旨。因此，申報要點第三條第一款規定，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，得適用之。緣丙○○與李成祿為姊弟關係，劉佳欣係李成祿之配偶，劉興湘為劉蘭香、戊○○、庚○○之父，己○○○係庚○○之配偶，乙○○為劉蘭香之配偶。依被上訴人向經濟部商業司及受託買賣中國貨櫃公司股票之證券商，調閱渠等之資料，結果，前述七人分別擔任華愛投資公司等十家公司過半數之董事、監察人或董事長：⒈丙○○係萬勝投資公司、萬翔投資公司、華愛投資公司董事長。⒉乙○○係華揚投資公司董事長。⒊庚○○係萬眾投資公司董事長。⒋戊○○係豐邦投資公司董事長。⒌己○○○係華聖投資公司董事長。⒍丁○○係華裕投資公司、富民投資公司董事長。上訴人等均係各該公司之負責人。而：豐邦投資公司、華愛投資公司、富民投資公司、華聖投資公司之聯絡地址同為臺北市○○○路○段○○號二樓。華裕投資公司、萬眾投資公司之聯絡地址同為臺北縣板橋市○○路○○○號五樓之一，萬翔投資公司、華揚投資公司、萬勝投資公司同為同址十樓之一。華裕投資公司、萬眾投資公司、豐邦投資公司、萬勝投資公司、華揚投資公司、萬翔投資公司、華聖投資公司、華愛投資公司、富民投資公司等於日盛證券雙和分公司委託證券商買賣中櫃股票之營業員同為廖松騰。以上有公司變更登記事項卡影本及「中櫃之股東集團買賣成交明細表」影本附原處分卷可按。再經被上訴人調閱前述公司於八十七年十一月至八十八年九月間成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣中櫃股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等之情形，明顯有意思聯絡之情事，有委託買賣明細表影本附原處分卷可按。此外，設立上開公司之李成祿，復為中國貨櫃公司董事長，因違反證券交易法案件，復經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官於八十九年十二月十四日以八十九年度偵字第九七三七號提起公訴在案，有被上訴人提出之報紙及起訴書等影本附卷可按。綜上所述，上開取得人間關係密切，且有相似之委託行為並由相同之人員下單委託，其意思聯絡至為明顯，為證券交易法第四十三條之一第一項及申報要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人。上訴人等主張李成祿及上開公司間無意思聯絡云云，殊不足採。另證券交易法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似同法第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項等將配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者包括在內之明文規定，則申報要點第三條第二款即不應予擴張解釋。被上訴人以丙○○與李成祿為姊弟關係，劉佳欣係李成祿之配偶，劉興湘為劉蘭香、戊○○、庚○○之父，己○○○係庚○○之配偶，乙○○為劉蘭香之配偶，有申報要點第三條第二款所規定之關係，而認渠等任代表人之公司係共同取得中國貨櫃公司股票，將八十七年十一月七日至八十八年二月十日（應係八十八年三月九日至八十八年三月十二日）累計減少持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟上訴人等與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。再者，證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能即時且充分揭露予投資人作為其投資決策之參考。該條項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報要點之規定向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務。又申報要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被上訴人申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應按次分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。上訴人主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁云云，不足採取。另任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被上訴人申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被上訴人申報，而就其後持股異動未向被上訴人申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不為申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被上訴人於八十七年十月三十一日修正發布之申報要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。故上訴人等主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不再理原則及將怠於執行職務之責，轉嫁予上訴人等負擔等情，均不足採，而駁回上訴人之訴。
本院查：（一）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項規定：「主管機關所規定應行申報事項」，訂定申報事項要點發布實施，並就該條項所定之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人知悉在何種情形屬共同取得人應行申報。核其性質屬主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定之必要而為之補充性解釋規定，未增加共同取得人之義務，自無違反憲法第二十三條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第三一三、三六三、三六七、三九四號等解釋意旨無何牴觸。上訴人主張申報事項要點規定違反證券交易法第四十三條之一第一項之授權乙節，核無足採。（二）申報要點第三條第二款係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，其中由於本人與其配偶、未成年子女及二親等以內親屬之間，關係密切，除非有特別情事，依經驗法則，渠等所主導或控制之公司與本人擔任董事長之公司取得同一家公開發行公司之股票，合計超過其已發行股份總額百分之十，應非巧合，堪認係有意之安排。而反證並無特殊情事，舉證責任在行為人，不在主管機關。故主管機關在無反證之情況下，依申報要點所揭示之親屬關係，就渠等所主導或控制之公司所取得之股份，解為具有意思聯絡或利用關係而算入共同取得之股份，並無違經驗法則，於此範圍內上開要點未違反證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，得予適用。原判決認係擴張法條之解釋，不得適用，固有未當，惟本件上訴人與關係公司有前述關係及意思聯絡，依申報要點第三條第一款、第二款規定，應屬共同取得人，原判決結論並無不同，仍應予維持。（三）原判決認定上訴人與關係公司間有意思聯絡，係依據上訴人間共同取得中櫃公司股份之委託交易行為及其開戶資料，認定渠等有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相近等情形，已敘明其理由及所憑認定之證據，並非出於臆測，係屬原審依法取捨證據認定事實之職權行使，尚無上訴人所稱判決不備理由、違背經驗法則及論理法則之違法。（四）查萬眾投資、華裕投資、豐邦投資、萬勝投資、華揚投資、萬翔投資、華聖投資、華愛投資、富民投資等於八十七年三月二十日共同取得中櫃公司股份累計達九、二二七仟股，已超過該公司已發行股份總額百分之十，嗣後自八十八年三月九日至八十八年三月十二日止，上開共同取得人減少持股一、○五二仟股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被上訴人申報並公告，此為上訴人等所不否認，被上訴人以上訴人等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，科處罰鍰，自無不合。上訴人違章行為於行為時即已成立，雖被上訴人未於上訴人等與關係公司等共同取得超過百分之十之中櫃公司股票而未申報時，即予處罰，僅係有否怠於執行之行政責任問題，尚難據此認上訴人等得以免責。（五）又證券交易法第四十三條之一之立法意旨係期使公司股權重大異動之資訊能即時且充分公開，使主管機關及投資人能瞭解公司股權大量變動之來由及其趨向，以貫徹完全公開之原則，並防範有心人士介入上市、櫃公司經營權謀取不法利益，俾保障投資大眾之權益。據此，證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段之申報義務，應屬不同之作為義務，亦即取得股份者於取得股份達百分之十以上時應依法申報，其後續之持股如有增減變動，亦應依法申報。申報事項要點第九條規定違反任一作為義務，應分別科處行政罰鍰，並未違背母法規定。且上開證券交易法第四十三條之一第一項後段規定：「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」故每一變動共同取得人即負一申報義務，如違反各申報義務，應按次分別處罰，此與憲法第二十三條規定或比例原則無違。本件被上訴人依違反申報義務之不同違規事實按次予以分別處罰，並未對同一違規事實「按次連續」處罰。上訴人等主張證交法第四十三條之一及第一百七十八條皆無「並得按次連續處罰」之規定，被上訴人卻對上訴人等按次連續處罰，及主張未曾依證交法第四十三條之一前段為共同取得之申報行為，如何「補正」原來申報等語，顯有誤解法令。（六）被上訴人依證券交易法第四十三條之一第一項「．．．向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報事項．．．」之授權，於申報事項要點第六點及第七點規定取得人應於期限內檢附公告報紙向被上訴人申報。此股份持有人所持股份變動後二日內申報「公告報紙」之規定，係訊息即時公開所必需，核與該條項規定立法意旨無違，上訴意旨以公告之規定，超過法律規定而要求人民負擔額外之負擔云云，亦無足取。（七）又關於證交法第四十三條之一後段規定「申報事項如有變動時，並隨時補正之。」，「隨時」係該法律條文之構成要件，惟若依法律條文「隨時」持股一或二股之增減變動即需向被上訴人申報，反而徒增申報義務人之申報工作，且不合乎成本效益，故被上訴人乃按證交法第四十三條之一第一項之立法意旨，為使公司股權發生重大變化，資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況等重要原則下，特將「隨時」持有股份數額增、減變動情況，放寬為達已發行股份總額百分之一時才需申報，自屬對申報義務人有利的規定。核與母法規定意旨無違，上訴人等主張被上訴人擅自決定以百分之一為申報標準，欠缺法律明確授權，違反法律保留原則云云，亦非有據。綜上，原審維持原決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前開各詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日