最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第五○九號
上 訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○即富右當事人間因建築法事件，上訴人不服中華民國九十一年一月三十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第五二二號判決，關於其敗訴即罰鍰部分，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：按司法院釋字第五○三號解釋係指納稅人之行為如同時違反租稅義務，符合「漏稅罰」及「行為罰」之要件所為不得重複處罰之釋示，明揭「一事不兩罰」之行政法原理原則。查「一事不兩罰」原理原則，係指行為人之單一違法行為違反數個法律或行政法上義務；即不得以單一行為而給予兩項以上之處罰而言。行政罰法草案第二十三條之立法意旨在針對單一行為違反數個行政法上義務規定，而應處罰鍰時之法律效果；至「數行為違反數個行政法上義務之規定者，應分別處罰」，則自屬當然，此亦為行政罰法草案第二十四條所規定。本案被上訴人經營核准登記範圍以外「期貨交易業務」之行為，係有違反營業登記法第八條第三項規定之情事，依同法第三十三條第一項規定處罰之。故商業登記法第三十三條第一項規定處罰之構成要件須有同法第八條第三項規定「經營商業登記範圍以外業務」之行為事實；另建築法第九十條第一項規定構成處罰要件者，須有同法第七十三條後段規定「未經許可擅自變更使用執照用途」之行為事實，顯見二者處罰之違法行為並非相同，故應分別依商業登記法第三十三條第一項及建築法第九十條第一項規定予以處罰，此亦為行政罰法草案第二十四條立法說明在案。被上訴人於系爭建築物內經營「期貨交易業務」，未經許可擅自變更使用為「金融保險業」，誠屬數行為應分別處罰甚明，非原審判決謂為「自然意義下之單一行為」，本案既屬數行為而應分別處罰之，自不受該「形式存續力」之影響，亦無處罰性質與種類之區別，原審判決引述尚未立法之「行政秩序法草案」，其適用法規顯有錯誤。請求廢棄原判決並駁回被上訴人於原審之訴等語。
被上訴人則以：被上訴人使用坐落臺北市○○○路○○○號五樓之一建築物，係合法從事「投資顧問業（細類包括：國內外投資之引介、提供商情資料與引介諮商顧問）」等業務，有營利事業登記證在卷可稽。被上訴人之業務人員據此引介客戶與澳門利基集團簽訂「委任協議書」後，即由客戶委任澳門利基集團以代理人身份，下單買賣經國際金融市場或香港金銀業貿易場交易之「現貨黃金及其他現貨金融商品」。被上訴人或業務人員從未向客戶收取佣金或手續費，亦不能代理客戶在國際金融市場或香港金銀業貿易場下單交易。足證被上訴人洵未經營上訴人所指之「期貨經紀業」或「期貨交易業務」。上訴人率爾處分罰鍰，認事用法均有違誤。查期貨交易法並無規範「期貨經紀業」之明文，對於「擅自經營期貨經紀業」亦無處罰規定（刑法第一條參照），乃上訴人遽將所謂「期貨經紀業」曲解為「期貨交易業務」，核其認事用法已有謬誤。遑論「現貨（SPOT）」與「期貨（FUTURES） 」迥然不同；客戶委任澳門利基集團以代理人身份，在「國際金融市場或香港金銀業貿易場」（並非在我國的期貨交易所或外匯拍定銀行）下單買賣之標的物則係「現貨黃金或其他現貨金融商品」，豈能率謂被上訴人係從事所謂「期貨經紀業務」或「期貨交易業務」？上訴人遽引「未經許可擅自變更使用執照用途」之建築法規定，濫予處分罰鍰，顯然違法不當。原判決將「原處分關於罰鍰新臺幣六萬元部分及該部分之訴願決定均撤銷」之理由雖有不同，然其結果並無二致，仍請惠予維持。上訴人徒就原審採證認事之職權行使，漫加指摘，聲明廢棄原判決，非有理由。敬請駁回其上訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按建築法第七十三條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」同法第九十條規定：「違反第七十三條後段規定，擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用﹒﹒﹒﹒」臺北市土地使用分區管制規則第五條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物使用，依其性質、用途、規模，分為左列各組．．．：二八、第二十八組：一般事務所．．．三十、金融保險業．．．（八）一般期貨經紀業。．．．」。本件被上訴人使用之系爭建築物領有上訴人核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，核准用途為「一般事務所」，經上訴人以被上訴人未經核准，擅自於系爭建築物作為期貨交易場所，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，處使用人即被上訴人六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。有系爭建築物上訴人核發七八使字第○七七九號使用執照存根影本、臺北市土地使用分區管制規則簡要表、上訴人以八十九年六月三十日北市工建字第八九三一六一九六○○號書函等件為證。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，主張：富利行僅從事『引介』客戶與澳門利基金融集團簽訂『委任協議書』之業務，殊未經營期貨交易業務或期貨經紀業務；至於客戶下達指令並委任澳門利基金融集團，在澳門、香港等地之國際市場（而非我國境內）下單買賣現貨（並非期貨）金融商品，要不受我國期貨交易法規範，上訴人及原決定機關徒憑臺北市調處之調查筆錄載有『仲介臺灣之投資人與澳門利基金融集團從金融商品保證金交易』等語，認定被上訴人已擅自變更為『金融保險業』使用系爭建築物，其認事用法殊屬率斷云云。惟查：（一）、被上訴人八十九年三月二十日於臺北市調處所為之調查筆錄中指稱：「．．．富利行實際經營之業務．．．係仲介臺灣之投資人與澳門．．．利基金融集團從事金融商品保證金交易。．．．投資人下單的方式有二種：⒈由投資人自行打電話至澳門利基金融集團。⒉投資人委託富利行．．．之業務員打電話至利基金融集團下單進行交易。．．．」，又臺北市調處於被上訴人營業處所查扣之證物，有買賣交割單、外幣行情分析表、銀行匯款單等相關資料，亦有扣押明細表影本等，則被上訴人從事期貨交易業務之事實，自屬明確，被上訴人主張並未從事期貨交易云云，並非可採。（二）、系爭建築物領有上訴人核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，原核准用途為「一般事務所」。按「為一般事務所」屬臺北市土地使用分區管制規則第五條二十八組，而期貨經紀業則屬第三十組：「金融保險業」，兩者除用途分屬不同組別外，其性質及設立標準亦有不同。另按「建築法第七十三條執行要點」規定，被上訴人實際從事之業務金融保險業屬Ｇ類（商業類）第一組（Ｇ─１），為「供金融機構、證券交易場所」，而原核准用途「一般事務所」屬Ｇ類辦公、服務類第二組（Ｇ─２），為「供商談、接洽、處理一般事務之場所」，亦分屬不同類組。則系爭建築物既經核准為「一般事務所」用途使用，而被上訴人未經辦理變更使用執照，擅自變更使用為金融保險業使用，違反建築法第七十三條後段規定，自可認定。玆應審究者，在於上訴人依同法第九十條第一項規定，處使用人即被上訴人「新臺幣六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。」是否合法，玆分述如下：（一）、關於罰鍰陸萬元部分：（即撤銷部分）⑴、按「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，乃現代民主法治國家之基本原則，參照司法院大法官釋字第五○三號解釋文甚明，雖上開解釋文僅係就違反租稅義務之漏稅罰及行為罰所為釋示，惟依據該解釋文所揭櫫之「一事不兩罰」之行政法上原理原則，引申至行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；即不得以同一事實，給予兩次以上行政處罰而言，是以，行政秩序法草案第二十三條所規定：
「一行為而觸犯數個違行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰之。但裁處之金額不得低於其他處罰較輕之法律所定之最低罰鍰額度。」即可作為行政法法源之一的法理而適用之。故一個違法行為一旦經行政機關處罰，已不得再請求救濟而具有「形式存續力」之後，即不能再接受另次的處罰。不論是前後二者罰則孰輕孰重，以求法律秩的安定。⑵、查被上訴人領有臺北市政府核發之北市建一商號（八八）字第二二六九二五號營利事業登記證，核准設立「富利行」，所核准之營業項目為「１投資顧問業２企業經營管理顧問業３徵信服務業４資訊軟體服務業５資料理服務業」，至於期貨交易業務並未經核准。嗣經臺北市政府核認被上訴人違反商業登記法第八條第三項規定，以八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函處被上訴人一萬元罰鍰，並命令停止登記範圍外之業務，且副知上訴人。此有上開處分在卷可稽。且該案並未提起訴願，亦未繳罰款等情，亦有臺北市政府商業管理處九十年十二月十一日北市商三字第九○六六五五七三○○號函及送達回執附於原審卷可查，足見該處分業已已不得再以訴願、行政訴訟等一般法律救濟程序請求救濟而具有「形式存續力」。⑶、被上訴人經營期貨金融業務之行為，就使用系爭建築物而言，係自然意義下之單一行為，固違反商業登記法第八條第三項規定（依同法第三十三條第一項處罰），及違反建築法第七十三條後段規定（依同法第九十條第一項規定處罰）之不同法規，惟因違反商業登記法部分，業經處罰在案，且處罰之行政處分具形式存續力，揆諸上開說明，本件就違反建築法部分再為處罰鍰，顯係違反上開一事不兩罰之原則，自屬有誤，被上訴人雖未為主張，但此係原審應依職權調查之事項，自不待被上訴人主張，逕為合法之判斷。（二）、關於勒令停止使用部分：（即維持原處分及訴願決定部分）⑴、按司法院釋字第五○三號解釋另釋示：行政罰上一事不兩罰之例外係指：「除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，」並於解釋理由書中闡明其義為：「除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」足見就管制罰部分，應視是否達行政目的所必要，而為併合處罰與否之依據。⑵、經查違反商業登記法第八條第三項規定，依同法第三十三條第一項所處之「命令停止登記範圍外業務」，係就商業登記事項所為之處分，其違反之法律效果係依同法第三十三條第二項按月連續處罰。而違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定所處之「勒令停止違規使用」，係就建築物管理所必要之處分，其違反之法律效果除連續處罰外（同法第九十條第一項後段），不停止使用之行為人並有同法第九十四條之刑事責任，二者處罰之性質與種類顯然不同，自得併合處以管制罰。因認原處分關於所處罰鍰六萬元部分，違反「一事不兩罰」原則，並非合法，訴願決定未予糾正，亦屬有誤，此部分應予撤銷。至於其他原處分部分，則無不合，乃予駁回。經核並無違誤。上訴人雖執前詞，就其敗訴即罰鍰部分聲明上訴。惟查被上訴人經營期貨金融業務之行為，就使用系爭臺北市○○○路○○○號五樓之一建築物而言，係自然意義下之單一行為，固同時違反商業登記法第八條第三項（依同法第三十三條第一項處罰），及建築法第七十三條後段規定（依同法第九十條第一項規定處罰）之不同法規，惟因違反商業登記法部分，業經處罰在案，該處罰已可達行政目的，且處罰之行政處分仍具形式存續力，本件就違反建築法部分再為裁處罰鍰，顯違反一事不兩罰之原則。上訴意旨指稱被上訴人於系爭建築物內經營期貨交易業務，且未經許可擅自變更使用為金融保險業，應屬數行為而分別處罰云云，尚屬其法律見解之歧異，本件上訴難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 八 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 五 月 八 日