最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第五五○號
上 訴 人 交通部電信總局代 表 人 乙○○被 上訴 人 台華國際電訊網路股份有限公司代 表 人 甲○○右當事人間因電信法事件，上訴人對於中華民國九十年七月二十三日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一九五三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件被上訴人起訴主張：上訴人以其於八十八年九月間獲知「SWAP溫馨世界卡」疑涉及違規經營「語音單純轉售」業務，經循該卡上使用之撥接號碼 (00)0000-0000，查知係被上訴人所租用，經於八十九年一月二十八日完成測試及錄音蒐證，證實可藉由該卡撥打國際電話，乃於八十九年二月九日以電信公密八九字第000000-0號函請被上訴人限期改善。嗣後上訴人又以被上訴人變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）0000-0000，而該號碼亦係被上訴人所租用，並繼續提供語音服務云云，認被上訴人違法經營「語音單純轉售」業務，違反第二類電信事業管理規則第十二條及電信法第六十四條第二項規定，乃以八十九年四月六日電信公八九字第 000000-0 號函處被上訴人新台幣（下同）二十萬元罰鍰。惟按訴願法第五十五條明定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」查中華電信股份有限公司（下稱中華電信）係原處分之檢舉人，且與被上訴人在第二類電信業務上具有市場直接競爭關係。原訴願決定書對外發文日期係同年八月二十八日即毛治國任職中華電信後始正式作成；況毛治國就任中華電信董事長之人事命令更早於同年八月十二日即告確定而對外發布正式新聞稿，毛治國明知即將擔任中華電信董事長之際，仍擔任本案訴願審議委員會主任委員及參與本件訴願審議決定，顯然牴觸訴願法第五十五條保障訴願程序公正性之本旨。是原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵。又系爭電話卡並非被上訴人所經營販售。該電話卡上所印製之客服中心電話，經查係訴外人「鐘笙國際股份有限公司」所租用，此業經上訴人向中華電信查證在案。另按電信法第六十四條第二項規定屬「空白處罰規定」，而第二類電信事業管理規則第十二條規定顯然逾越電信法第十七條第二項之授權範圍，該規則第十二條第四款規定，限制第二類電信事業不得從事「語音單純轉售」業務，並有裁罰性之效果，係對人民營業自由之重大限制，解釋上並非「就執行母法有關之細節性及技術性事項」所為規定，其違反「授權明確性原則」及「法律保留原則」，洵堪認定。況該規則第十二條第四款處罰第二類電信事業「承租電路設備提供語音單純轉售者」，其責任條件乃以處罰故意為必要，而不及於過失。本件被上訴人無主觀上可歸責性之事實，上訴人率爾認定為該當前揭第二類電信事業管理規則第十二條第四款之「故意」行為，顯有違誤。綜上，原處分及訴願決定認事用法顯有違誤，請判決撤銷等語。
上訴人則以：查本件訴願決定發文日期雖係為八十九年八月二十八日，惟查該訴願審議委員會議係於八十九年八月十五日所召開並作成決議，故訴願審議及決定之時間發生於訴願審議委員會主任委員毛治國先生於000年0月000日就任中華電信股份有限公司董事長之前，自無被上訴人所稱應自行迴避之問題；且本案被上訴人係因違法經營語音單純轉售業務事件而受上訴人處分，其與中華電信股份有限公司並無任何利益關係可言。又查 SWAP 溫馨世界卡上之撥接電話號碼 (00)0000-0000 及爾後變更使用之 (00)0000-0000 均為被上訴人所租用，確可供撥打國際電話，此有上訴人向位於上訴人對面之喜客多便利超商購得之電話卡，分別於八十九年一月二十八日及八十九年三月十七日完成國際電話測試之測試紀錄及錄音蒐證資料附卷可稽。且其提供撥打國際電話之流程，係透過撥打上揭電話號碼，撥通後並須配合輸入密碼（撥打之密碼必須與被上訴人於其設備所設定者相同，否則無法撥通），經由其帳號及計費（系統自動回應剩餘分鐘數）管理系統，始能達成通話，因此若非被上訴人有意提供該語音服務，則第三人並無法利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話，故被上訴人確係違法經營國際語音之服務，並非如其所稱加裝語音攔截設備之問題，亦即被上訴人稱其並無故意或過失而應追究第三人之不法行為，顯與事實不符。復按電信法第十七條第二項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」係採例示性概括授權之立法方式，因此管理規則之內容並非僅限於「技術規範」、「審驗項目」、「申請許可程序」三類，參照司法院釋字第三九四號解釋意旨，交通部得依其行政專業以第二類電信事業管理規則訂定相關管理事項，自亦包括業者之營運管理。末查，法規命令之內容，只要未逾越法律授權之範圍與立法精神，並符合授權之目的者，當為憲法所許，參諸電信法第十七條第二項、第一條及第十八條等規定，可知於電信法授權第二類電信事業管理規則中規定第二類電信事業經營之範圍，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，應屬適當。本件處分核與電信法第十七條第二項、第六十四條第二項及第二類電信事業管理規則第十二條規定，並無不合等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議」，訴願法第五十五條定有明文。所謂「有利害關係」，訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第三十二條、第三十三條第一項第二款及刑事訴訟法第十七條、第十八條第二款之規定，可知凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避。又依法令應迴避之委員參與決定者，訴願人、參加人或其他利害關係人得對於確定訴願決定，向原訴願決定機關申請再審。復為訴願法第九十七條第一項第四款所明定。可見依法令應迴避之委員參與訴願決定，其踐行之審議程序即有重大瑕疵，所作成之訴願決定自難予以維持。查被上訴人僅為第二類電信事業之經營者，中華電信股份有限公司則兼營第一類電信事業及第二類電信事業，與被上訴人在第二類電信業務上具有市場直接競爭關係，且依第二類電信事業管理規則第十二條第四款規定，第二類電信事業就其所承租之電路設備，不得用以提供語音單純轉售（即通話業務），被上訴人如將其向中華電信股份有限公司承租之電路設備，用以提供語音單純轉售，乃侵犯到中華電信股份有限公司經營之第一類電信業務領域，直接影響到中華電信股份有限公司之營業利益。故中華電信股份有限公司即於八十八年九月一日以法密（八八）第○○五號函就被上訴人提供語音單純轉售之行為，向上訴人提出檢舉，經上訴人查證後，始對被上訴人作成處分，此有上訴人承辦人於八十九年三月二十七日之簽呈附原處分卷可稽。足見中華電信股份有限公司對於本件訴願事件具有直接經濟上之利害關係，其代表人或即將成為其代表人之人，如參與訴願決定，實難期待其客觀公正。查原訴願決定書對外發文日期係同年八月二十八日，即毛治國任職中華電信後始正式作成；況毛治國就任中華電信董事長之人事命令早於同年八月十二日即告確定而對外發布正式新聞稿，有被上訴人提出之新聞報導附卷可稽，且交通部於同年八月十四日即以交人八十九字第○○八三六七號函向行政院陳報此項人事案，行政院旋於同年八月十六日以台八十九人政力字第一九一二三一號函復「同意照辦」之情，兩造並無爭議。準此，原訴願審議委員會議於同年八月十五日召開及決定之時，其主任委員毛治國縱在形式上未正式任職中華電信股份有限公司，其地位亦猶如「訂有婚約」之未婚配偶，因檢舉人（被害人）中華電信股份有限公司與被上訴人具有利害關係，而難期待其參與訴願決定無偏頗之虞，依前揭規定，應自行迴避，惟毛治國並未依法迴避，於明知即將擔任中華電信董事長之際，仍擔任本案訴願審議委員會主任委員，主持訴願審查會議及參與本件訴願審議決定，顯然牴觸訴願法第五十五條保障訴願程序公正性之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應予以撤銷，由原受理訴願機關重行為適法之審議。而原處分既尚待原受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，目前即無從逕行判決等語，因將訴願決定予以撤銷。上訴論旨仍執詞主張毛治國於八十八年八月二十一日始任中華電信股份有限公司之董事長，而本件於八十八年八月十五日即已確定訴願駁回之決議，嗣訴願決定書之作成，僅為依該項審議結果，以公文書送達上訴人等，並不得變更審議結果，應無迴避之必要云云，指摘原審判決違誤。經核原判決對於訴願法第五十五條之解釋，並未違反該條之立法意旨，上訴人任依自己所認知之法律見解，指摘原判決違誤，求予廢棄，非有理由。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 廖 宏 明法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日