最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第五九號
原 告 丁○○
乙○○戊○○丙○○被 告 福建省金門縣地政局代 表 人 甲○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省政府中華民國八十九年三月六日八十九年閩訴決字第八九○○○六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等於民國（下同）八十六年五月九日向被告申請金門縣○○鎮○○段○○○○○號土地依廢止前金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第二項規定申辦土地複丈暨所有權登記，並提出董文汀、董文達二人之證明書為登記證明文件，經被告委託測量公司於八十七年十月十五日辦理實地拍界測量完竣，復經被告審查及實地訪問證明人後，認為該筆土地並非原告等所有，認與事實不符，爰依地籍測量實施規則第二百十三條第二款規定依法不應受理而予駁回，原告等不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記」、「於本條例第十四條之一第二項係指能證明確係因軍事原因喪失占有前持有之契據、或足以證明取得所有權之有關文件、已依民法完成時效取得之證明文件或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。」安輔條例第十四條之一第二項、審查辦法第四條第一項後段，分別定有明文。究其立法意旨係賦與金門馬祖東沙南沙地區之人民，得以原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權人之資格，向地政機關申請歸還或登記為所有權人。是以原告等乃於八十六年五月九日，依安輔條例第十四條之一第二項中「時效取得」之規定，就系爭土地申請辦理複丈及所有權登記，而依前開審查辦法第四條後段規定，原告等僅須提出「已依民法完成時效取得之證明文件或占用期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書」及其他相關文件，即為已足。二、是以原告等乃提出由董文汀、董文達所出具之「土地四鄰證明書」，以證明原告等係自「三十九年一月一日開始至四十九年十二月二十一日止，計十年以所有之意思繼續占用他人未登記之系爭土地，．．．而其『占用』之始為善意無過失．．．」，故原告等於就系爭土地申請土地所有權登記時，本即係以時效取得之「占有人」之資格而申請，而非以系爭土地「所有人」之資格而申請，蓋原告等本即非系爭土地之所有人。故被告以「經實地訪談證明人後，據證明人陳述，系爭土地為董氏宗親會所有，非原告等所有，核與事實不符」為理由予以駁回，即屬於法無據，蓋因原告等本即「非」系爭土地之「所有人」。今查原告等既係以「時效取得」為理由，申請本案土地複丈及所有權登記，被告於實地訪查詢問證明人時，所應詢問者應係：「原告等是否繼續和平占有系爭土地已逾十年」，而非「原告等是否為系爭土地之所有人」。三、「市縣地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，．．．」「登記機關對審查無誤之登記案件，應公告十五日。」「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管市縣地政機關以書面提出，．．．。因前項異議而生土地權利爭執時，．．．不服調處者，應於接到調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，．．．。」土地法第五十五條第一項、土地登記規則第六十五條、土地法第五十九條分別定有明文，究其立法意旨係規範地政機關於接受人民聲請土地總登記時，地政機關審查其提出相關文件資料符合規定後，應「即」進行公告程序，是以前揭土地法乃另行規定其他土地權利關係人之異議權及另行訴請處理之救濟途徑。今被告於接受原告等之聲請後，對原告等所檢送之相關文件，揆諸前述土地法立法意旨，於審查其是否符合法定格式及必要具備文件後，應即予公告，其後若有相關爭議，則應由相關權利人依法定途徑請求救濟。乃被告竟越俎代庖，逕行立於異議權利人之地位，而訪談證明人，被告此舉顯有「球員兼裁判」之嫌，更已違反土地法所揭示其應遵行之行政程序，嚴重損及原告等之權益，被告之行為，已違反正當法律程序，被告應即撤銷其錯誤行為，重新再對原告等之聲請案依法進行公告，以維原告等之合法權益。綜上所述，原行政處分之認事用法，殊有違誤，原訴願決定及再訴願決定竟仍予維持，原告等之權利已受嚴重侵害，原告等爰依法提起行政訴訟，請鈞院鑒核，賜准撤銷原行政處分、原訴願決定及原再訴願決定，以維原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」為申請時安輔條例第十四條之一第二項所明定，「以所有之意思十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而占有之始善意並無過失，得請求登記為所有人。」復為民法第七百七十條所明定，又時效之占有應依事實認定之。又查我國土地登記之審查，依多數學者之意見，認我國對登記係採「實質審查」及「絕對效力」之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長。於採實質審查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽。基於實質審查主義之精神，地政機關就私權存在之爭執，固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍得本於職權為實體之審查，而經審查之結果，如認有瑕疵而被駁回者，申請人依土地法第五十六條規定得向司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。二、本件原告丁○○等四人主張完成時效向被告申請土地複丈暨所有權登記，檢具董文汀、董文達出具之四鄰證明書主張自三十九年一月一日至四十九年十二月三十一日止計十年以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產，坐○○○鎮○○段○○○○○號，於五十年一月一日被駐軍闢建之用，致喪失登記。惟據被告派員訪查上述二位證明文分經董文汀所述：「證明書不是我寫的，我不識字，證明人是我，我知道印章是我拿給董成南蓋的。」、「內容我不清楚，我知道是董氏宗親會的，不是這四個人的，不知道他們四人出來申請之事，我知道宗親會有派人出來申請但人數不清楚。」、「．．．，當初是因為珠山村爭取垃圾場，並無耕作，是為了爭取這塊地，這塊地實際是古崗村所有。」及證明文董文達所述：「證明書不是我寫的，證明人不知道是我，印章交給董成南，土地是古崗村的，我當然要證明。」，印證原告等四人檢附由董文汀、董文達證明之土地四鄰證明書所述原告等四人：自民國三十九年一月一日開始至民國四十九年十二月三十一日止，計十年以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產，坐○○○鎮○○段○○○○○號土地，而其占有之始為善意並無過失，依據民法第七百七十條規定主張完成時效取得，申請所有權登記，申請人繼續在上列土地種植地瓜、花生等作物，民國五十年一月一日被駐軍闢建為使用，致喪失登記等云。顯無從證明原告等四人所提證明文件與事實相符，其證明應無效力，主張占有核與事實不符。又依安輔條例第十四條之一第二項之立法精神意在將土地歸於真正所有人，而非只要為未登記土地，即可即四鄰證明登記為所有權人，本案從訪談證明人董文汀、董文達筆錄中即可知多處不實，即原告無從證明其占有之事實，被告依上述土地登記之實質審精神就土地來歷所繳各項證件審查，因認有瑕疵無占有之事實，不應登記依法駁回，尚無不當或違法之處。綜上論結，本件訴願應無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」為申請時安輔條例第十四條之一第二項所明定；「以所有之意思十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而占有之始善意並無過失，得請求登記為所有人。」復為民法第七百七十條所明定，又時效之占有應依事實認定之。二、本件原告丁○○等四人，檢具董文汀、董文達出具之四鄰證明書，主張自民國三十九年一月一日至民國四十九年十二月三十一日止計十年以所有之意思繼續占有他人未登記坐○○○鎮○○段○○○○○號之土地，於民國五十年一月一日被駐軍闢建之用，致喪失登記，認時效完成，向被告申請土地複丈暨所有權登記。被告派員訪查證人董文汀、董文達所述結果，認董文汀、董文達出具之四鄰證明書無從證明原告等四人確係自三十九年一月一日至四十九年十二月三十一日以所有之意思，和平無過失、善意繼續占有系爭土地之事實，因而否准原告等所有權登記之申請，與前揭規定尚無不合。三、原告等不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略稱其係以時效取得之占有人之資格而申請，並非以所有人之資格而申請，原告等已提出土地四鄰證明書，自應准許所有權登記之申請等語。四、經查：㈠、原告等所提證人董文汀、董文達所出具之「土地四鄰證明書」，經被告派員訪查上述二位證人，分經董文汀稱：「證明書不是我寫的，我不識字，證明人是我，我知道印章是我拿給董成南蓋的。」、「內容我不清楚，我知道是董氏宗親會的，不是這四個人的，不知道他們四人出來申請之事，我知道宗親會有派人出來申請但人數不清楚。」、「．．．，當初是因為珠山村爭取垃圾場，並無耕作，是為了爭取這塊地，這塊地實際是古崗村所有。」及證明文董文達所述：「證明書不是我寫的，證明人不知道是我，印章交給董成南，土地是古崗村的，我當然要證明。」等語，核與原告等人檢附由董文汀、董文達證明之土地四鄰證明書所載「原告丁○○等四人：一、自民國三十九年一月一日開始至民國四十九年十二月三十一日止，計十年以所有之意思繼續占有他人未登記之不動產，坐○○○鎮○○段○○○○○號土地，而其占有之始為善意並無過失，依據民法第七百七十條規定主張完成時效取得，申請所有權登記，．．．二、申請人繼續在上列土地種植地瓜、花生等作物，民國五十年一月一日被駐軍闢建為使用，致喪失登記」等內容並不相符合，而且證人董文汀、董文達二人均供稱不知土地四鄰證明書內容，有八十八年三月二十五日詢問筆錄附原處分卷內可證，實難僅以該土地四鄰證明書便逕認原告等和平、公然、善意無過失、繼續占有系爭土地十年之事實。㈡、又安輔條例第十四條之一第二項之立法精神，意在將土地歸還於真正所有人，而非只要為未登記土地，即可即四鄰證明登記為所有權人。系爭土地究竟係董氏宗親會所有，或係古崗村所有，證人董文汀、董文達供述均不相同。原告等究竟以何種法律關係占有系爭土地，占有時，有何證據足資證明，均未能提出，被告依土地登記之實質審查精神就土地來歷所繳各項證件審查，因認有瑕疵無占有之事實而駁回所有權登記之申請，於法尚無不合，原告所稱被告不應為實質審查，應准登記之詞，尚不足採。訴願決定及再訴願決定遞予維持，原處分並無違誤，原告起訴意旨經查為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十一 日