最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第五九二號
上 訴 人 乙○○
戊○○王沖青丙○○
甲 ○被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 丁○○右當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國九十一年三月五日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一九八六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於上訴人乙○○部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
上訴審訴訟費用關於駁回上訴部分，由上訴人戊○○、王沖青、丙○○、甲○負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：一、台北市○○區○○路四段一三七號十二樓之二建築物因違反建築法事件，經被上訴人八十八年八月十三日以北市工建字第八八三一八四二六○○號書函處上訴人乙○○新臺幣（下同）六萬元罰緩並停止使用；系爭建築物復因被查獲有違規為按摩院並涉營色情情事，經臺北市政府「正俗專案執行對象複審會議」核定，於同年月十八日執行停止供水供電（因水錶與他戶共用而於隔日復水）。上訴人乙○○於八十九年二月十四日、四月七日申請復電，經被上訴人以會勘結果未符復電規定，函復本案斷水斷電處分並無違誤。上訴人乙○○不服提起訴願，經臺北市政府八十九年九月六日府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定將原處分撤銷，並飭由被上訴人於十日內速為處分。嗣被上訴人以八十九年九月二十八日北市工建字第八九三二五一二二○○號函復因尚有二筆罰鍰未繳清，未符復電要件規定而否准。惟依臺北市政府訴願會八十九年九月一日出版決定書選輯第六輯序言中記載，執行「正俗專案」經該會撤銷原處分者，被上訴人應於收受訴願決定書之日起七日內即予恢復供水供電。二、被上訴人規避對違規使用建築物而經大安分局查獲之一三七號十二樓執行斷水斷電，執意以使用執照上所無之一三七號十二樓之二地址，為違反建築法第七十三條通知斷水斷電處分對象，而以上訴人等合法使用執照地址「一三七號十二樓之一」共用之水錶電錶執行拆除處分，是原處分斷水斷電之對象顯有錯誤，自屬不當，此亦為被上訴人於臺北市地檢署偵查被控偽造文書不起訴書中所自承。三、被上訴人以八十八年八月十三日工建字0000000000號函，處上訴人乙○○罰鍰六萬元（地址一三七號十二樓之二）；又以八十八年八月十八工建字000000000號函，處案外人王嘉賢罰鍰六萬元（地址一三七號十二樓之二）。此二處分係對同一地址，同一行為之建築物所有權人及建築物使用人為之，有被上訴人勘驗後催繳違反建築物使用使用執照電腦紀錄可證。又斷水斷電後，僅就六個月後復水復電一事在建築法並無明確規定，自應以原受斷水斷電處分之建築違規情形是否改善為復水復電之標準。系爭建築物未經核准變更為美容按摩用途，此為單純變更使用，難認有妨礙都市計劃。反之，若認違反都市計劃，亦不因六個月的經過，上訴人乙○○（即建築物所有權人）代繳二筆相同行為罰鍰後，此建築物即不違反都市計劃。況被誤認之一三七號十二樓之一建築物，隔間裝潢約有二分之一部分為上訴人乙○○之住居，已被誤導拆清，致合法住宅證據消滅；又於拆空後兩次會勘有案，當不生擅自使用之實。四、上訴人乙○○如依被上訴人要求以製式表格申請復水復電，無異自承違規使用，放棄異議權（國賠、再審全會敗訴）。又上訴人等已搬清傢俱與設備，終止使用半年有餘，為被上訴人所自承，當不生擅自變更使用之問題，被上訴人不依建築法第九十四條規定，許可上訴人等房屋恢復原使用用途，顯已逾越達成目的之必要限度，違反比例原則。再者，履行繳納兩筆罰鍰，切結該地址不再自行或供他人經營性質相同行業等限制，與建築物構造等實質並無關連，與斷水斷電之目的不得聯結，否則即違反不當聯結禁止原則，原處分藉此否准復電之申請，嚴重侵害憲法所保障之生存權及財產權。五、請命被上訴人應恢復原狀並為損害賠償，並應於七日內為恢復供電之給付，另賠償上訴人等精神慰撫金各十萬元等語。
被上訴人則以：一、系爭建築物依建築法規定斷電在案，上訴人乙○○不服採循行政救濟，復於八十九年二月十四日以存證信函陳述濫用建築法斷電逾六個月，被上訴人所屬建築管理處於同年三月六日邀上訴人乙○○及相關單位會勘，會勘結論：尚未恢復原核准用途、未繳清罰鍰。上訴人乙○○再於同年四月七日來函陳情謂裝修等設備已拆除搬空，速訂第二次會勘，被上訴人邀上訴人乙○○及相關單位會勘，同年月二十六日會勘結論複述同年三月六日會勘結果。又上訴人乙○○於案中始終堅稱斷電標的為同址十二樓之一並申領使用執照以證門牌疑義，被上訴人於八十九年五月二十六日北工建字第八九三一三一八二○○號書函函復上訴人乙○○時，除檢附要求之使用執照外，並再附門牌增編紀錄文件暨說明違規情事，以資釋疑。二、本案於八十九年四月二十六日會勘時雖已拆空裝修，惟系爭建築物原有罰鍰紀錄三筆計十八萬元，其中一筆於八十八年五月七日繳納，餘二筆罰緩未清償，且所有權人即上訴人乙○○未辦理切結，核均與臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案五之規定不符，故被上訴人未允准復電，並非無據。三、八十九年九月六日北市府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定，係指被上訴人應就上訴人八十九年五月十六日申請復電部分具體函復，故被上訴人於同年九月二十八日以北市工建字第八九三二五一二二○○號函就上訴人乙○○申請復電乙節具體函復之。另本案八十九年五月十六日申請書、八十九年五月二十六日北市工建字第八九三一三一八二○○號函、八十九年九月六日北市府訴字第八九○七九八六八○○號訴願決定等之當事人均為上訴人乙○○，餘戊○○等五人均非本案當事人。四、綜上，本件訴訟無理由，原處分及決定均無違誤等語，資為抗辯。
原審審理結果，以：上訴人爭執八十八年八月十六日執行停止供水供電（因水錶共用而於隔日復水）部分，業因上訴人乙○○不服提起行政訴訟，現已繫屬最高行政法院審理中，非屬本件審理對象。本件被上訴人以八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號函，對上訴人科處六萬元罰鍰，係因上訴人所有坐落臺北市○○路○段○○○號十二樓之二建築物，未經核准擅自違規使用為『空中之美美容店』名（美容服務業，負責人何清源），違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定處罰。而被上訴人以八十八年八月十八日北市工建字第八八三一八七七○○○號函，對案外人王嘉賢科處六萬元罰鍰，係因其於同上建築物，未經核准擅自變更使用為按摩院及猥褻性交易業，開設『空中之美護膚店』，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定處罰，二者處罰事實不同，上訴人指二者為同一案件罰鍰，顯有誤會。又上訴人聲請復電事件，被上訴人要求其代為繳納案外人王嘉賢之六萬元罰鍰，於法固無依據，然就上訴人本身罰鍰部分而言，因上訴人未經核准變更使用，出租他人違規使用為按摩業務而受處罰鍰，自與該建築物之使用具有密切關係，被上訴人依臺北市政府執行正俗專案停止及恢復供水供電工作方案規定，以其未繳清罰鍰而不准復電，尚不生上訴人所稱之不當聯結情事。再者，被上訴人因上訴人未繳清上訴人部分之罰鍰而否准其復電之申請，並未以上訴人未出具切結書為否准理由，自無需就此為審酌。至上訴人戊○○、王沖青、丙○○、甲○並非被上訴人所為行政處分之相對人，亦未踐行訴願程序，其等所提起之訴難認為合法。縱上訴人等嗣後居住於該址內，亦僅為事實上之利害關係人，亦不得對訴願決定提起行政訴訟。其起訴既不合法，而無撤銷訴訟或課以義務訴訟存在，自無依行政訴訟法第七條合併提起請求損害賠償或其他財產上給付之餘地，其訴亦為不合法，應併予駁回。縱退步認該上訴人等可提起本件行政訴訟，惟依上訴人乙○○部分之說明理由，其訴亦為無理由，均應予以駁回等語。
上訴意旨略謂：鈞院以九十一年度判字第二一五號判決撤銷被上訴人停止供電及強制停止使用建物之處分，斷電處分已失所附麗。又臺北市政府正俗專案停止及恢復供水供電工作方案函頒後並未送地方立法機關備查，現則因行政程序法第一百七十四條之一修正公布而失效，故得否復水復電應以違規使用情形已否改善為審查之重點。被上訴人要求填寫認罪之切結書，並代繳與上訴人無涉之罰鍰，始准復水復電，違反「不當聯結禁止原則」。另被上訴人以八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號函處上訴人乙○○六萬元罰鍰，並勒令停止使用；另於八十八年八月四日以北市建商三字第八八二四五二八四號函處王嘉賢一萬八千元，副知被上訴人。惟被上訴人再依建設局上開函令，處上訴人乙○○六萬元罰鍰，原判決不查，擅將違規人王嘉賢更改為何清源，指上訴人乙○○為違規人，以二者處罰事實不同，為無關之二件罰鍰，顯然失之率斷。再者，本案係將九十年度訴字第一一九三號及八十九年度訴字第一九八六號合併審理、合併辯論，惟原判決僅宣判八十九年度訴字第一九八六號案件，而以裁定駁回電錶負責人即上訴人戊○○之請求，致使其失去請求復電理由及請求權，違背行政訴訟法第一百八十八條、第一百八十九條之規定。原審漠視台北市政府九十年八月十六日府訴字第九○○三二七五二○○號及九十年九月二十六日府訴再字第九○○三二七五一○○號訴願決定，駁回上訴人戊○○、王沖青、丙○○、甲○部分，無法折服等語。
關於上訴人乙○○部分：本院查另案因臺北市○○路○段○○○號十二樓之二號建築物，領有被上訴人核發之六六使字第○六六六號使用執照，原核准用途為「集合住宅」。八十八年四月十九日被上訴人以北市工建字第八八三○八七五一○○號書函通知上訴人乙○○，謂其未經核准變更使用，將系爭建築物提供他人開設「空中之美美容器材行」實際經營按摩業，處六萬元罰鍰，並勒令停止使用。嗣臺北市政府警察局大安分局於八十八年七月十九日臨檢上開場址時查獲上訴人乙○○將系爭建築物提供他人開設「空中之美護膚店」有女美容師與男客指油壓及猥褻交易行為，從事按摩院及猥褻性交易業，被上訴人復以八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號書函處上訴人乙○○六萬元罰鍰，並勒令停止使用在案。因系爭建築物仍繼續違規使用，經被上訴人查報、初審後，提請台北市政府「正俗專案執行對象複審會議」核定應執行停止供水、供電處分之對象，被上訴人乃以八十八年八月十七日北市工建字第八八三四二九三一一四號執行違反建築法案件斷水斷電通知單通知依法停止供水、供電處分，並於八十八年八月十八日執行。上訴人乙○○不服，循序提起行政訴訟。案經本院九十一年度判字第二一五號判決以：系爭建築物提供他人違規使用之事實，係以台北市政府警察局大安分局八十八年七月十九日臨檢紀錄為據，依上訴人乙○○檢附之該項臨檢紀錄表影本第一頁所載地址，為台北市○○區○○路四段一三七號十二樓。查上開地址共編列二門牌號碼：一三七號十二樓、一三七號十二樓之一，上訴人乙○○為一三七號十二樓之一號之所有權人，則違規地址為一三七號十二樓之臨檢紀錄表，是否可證明上訴人乙○○所有建築物有違規使用之事實？不無疑義。次依建築法第九十條第一項規定，建築物有違規使用之情形時，主管機關固得處建築物所有權人罰鍰，但依同條第二項規定，停止供水、供電或封閉、強制拆除違規使用之建築時，則必須以建築物違規使用之範圍為限，尚非得對建築物所有權人權利所及之全部範圍執行強制處分，否則即有違反比例原則之虞。本件依被上訴人八十八年九月十五日北市工建字第八八三二六○○七○○號書函說明二謂：台北市○○路○段○○○號十二樓之一建物應更正為仁愛路四段一三七號十二樓之二云云，惟該增編並更正之仁愛路四段一三七號十二樓之二建築物，與臨檢紀錄表所載仁愛路四段一三七號十二樓、以及上訴人乙○○所有仁愛路四段一三七號十二樓之一關係位置、面積大小如何，未據敍明，則被上訴人執行停止供水、供電區域，是否僅為違規使用之建築物範圍，仍屬無從認定，上訴人乙○○指摘被上訴人無具體證據證明違規事實，且執行方法有違背比例原則之虞部分，尚非全無可採，一再訴願決定均未予查明，亦有疏漏。遂將一再訴願決定及原處分併予撤銷，著由被上訴人查明事實後，依法處分，此有上訴人乙○○提出之上開判決影本可稽。是則被上訴人所為停止供水、供電之執行，已失所附麗不得繼續執行，上訴人請求恢復原狀即非全然無據。次查原處分即被上訴人八九北市工建字第八九三二五一二二○○號函，否准上訴人乙○○申請復電，係以：「因尚有二筆罰鍰未繳清」為其理由（見原審卷第三九頁）。原判決既認定被上訴人以八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號函裁處上訴人乙○○罰鍰六萬元；另以八十八年八月十八日北市工建字第八八三一八七七○○○號函裁處王嘉賢罰鍰六萬元，本件上訴人乙○○申請復電，就案外人王嘉賢之罰鍰，被上訴人要求上訴人乙○○代為繳納，於法固屬無據等語。乃另謂被上訴人依台北市政府執行「正俗專案」停止供水、供電工作方案，以其未繳清罰鍰而不准復電，尚不生上訴人乙○○所稱之不當聯結情事等語，自有理由矛盾之違法。上訴人乙○○上訴意旨指摘原判決此部分違法，為有理由，爰將原判決此部分廢棄，發回原審法院。
關於上訴人戊○○、王沖青、丙○○、甲○部分：原判決已敍明上訴人戊○○等人並非原處分之相對人，亦未踐行訴願程序，依行政訴訟法第五條第一項之規定，彼等提起行政訴訟難謂合法，自無依行政訴訟法第七條合併請求損害賠償或其他財產上給付之餘地，其訴既非合法，均應駁回，於法並無不洽，核與行政訴訟法第一百八十八條、第一百八十九條，亦無違悖。另台北市政府府訴字第九○○三二七五二○○號及第0000000000號訴願決定書，均係就訴願決定聲請再審所為決定，尚不足據為有利於上訴人戊○○等人之認定。彼等上訴論旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。至於原審原告憑盧韻若於原審辯論終結前之九十年三月二十日死亡，經原審查明並無繼承人可資承受訴訟，本院就該部分，無從審究，附此敍明。
據上論結，本件上訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十三 日