最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第六二九號
上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年一月二十三日臺北高等行政法院九十年度訴字第一七九一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由本件上訴人起訴主張：被上訴人所有坐落省道台十五線0k＋000─6k＋626段道路拓寬程用地內之建築物補償費，經上訴人複查核算後，與原發放金額不合，溢放補償費新臺幣（下同）二五三、二一一元，乃以八十五年一月十二日八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費。惟被上訴人逾期仍未返還，自屬無法律上之原因，而受利益致他人受損害等情，爰請判決被上訴人應給付上訴人二五三、二一一元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
被上訴人則以：按行政訴訟法第八條規定提起一般給付訴訟，須以「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」。本件原徵收與補償金之發放，雖屬公法上原因所生之財產給付，惟上訴人請求被上訴人返還溢領金額，係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非所謂「公法上原因」，原法院似無管轄權。次查被上訴人原受領補償金，係依公法上之徵收法律關係及上訴人自行勘估之金額無訛，顯有法律上之原因，參照司法院釋字第一一○號解釋意旨，土地法第二百四十七條規定之適用，須需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，且於公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用餘地。上訴人主張發放補償金完竣後，又以第三次複估價額作為溢額受領補償費之依據，顯逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。又若於期限內未異議，即不得對補償金之金額再有異議，乃本院八十九年度判字第一三三三號判決意旨所肯認。故被上訴人受領補償金有法律上之原因，並無溢領情事等語，作為抗辯。
原審以：按義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分文書定有履行期間，如逾期不履行，主管機關得移送行政執行處就義務人之財產強制執行，行政執行法第十一條第一項第一款定有明文。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，行政程序法第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段、第二項分別定有明文。行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，但上開法理存在於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項、本院四十四年判字第四十號、二十四年判字第四號、五十年判字第二十五號判例意旨均屬同一意旨。而授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，依民法第一百七十九條規定，其應負返還該已無法律原因之利益之義務，原授予利益之機關即有請求其返還之權利，且基於主管此項事務之機關職權，自可以行政處分之方式命其返還該項不當得利。故縱使在行政程序法施行前，行政機關仍得於發現其所為授益性行政處分有違誤時，依職權為全部或一部之撤銷，並命受益人於一定期限內返還其不當得利，此乃行政機關本於法令（或法理）所為之形成及下命處分，受處分之相對人即因而負有公法上金錢給付義務，如其認為此項處分有違法或不當，自得另行提起行政救濟。而主管機關亦得於履行期限屆滿後，移送行政執行處就義務人之財產強制執行。查上訴人因辦理省道台十五線道路拓寬工程，拆遷被上訴人所有坐落該用地內之建築物，前經上訴人核定應核發補償費二、○四六、四○一元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經上訴人複估，認應以第三次複估金額一、七九三、一九○元為建築物補償標準，乃於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人，溢領之補償費二五三、二一一元，請於八十五年二月二十九日前退繳指定補償費發放專戶內，此有上訴人所提上開公函及附件西部濱海公路台十五線用地內建築物補償清冊可稽。上訴人既於核定被上訴人之建築物補償金額後，因複估發現原核定補償金額有誤，決定以複估之金額為準，即係更為核定較低之金額（亦即依職權撤銷原核定之一部），並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被上訴人有返還溢領部分之補償金額之義務，乃發函敘明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀之效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質，被上訴人因而負有公法上金錢給付義務。茲被上訴人既逾期未履行，依首揭說明，上訴人即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開公函未一併命被上訴人給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，上訴人可另以行政處分命被上訴人給付，亦無向原審起訴之必要。否則如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。且按行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。故上訴人起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回，為其判斷之論據。
按義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行，行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。惟該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條所定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。所舉稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，可知上開施行細則第二條所稱其他公法上應給付金錢之義務，係指可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付所生之義務。本件請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定要件不合。又依行政程序法第一百二十七條第二項規定，僅係返還範圍準用民法有關不當得利之規定，如法律關係之兩造有爭執時，因行政機關並無單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟。是以，上訴人依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合。原判決以上訴人請求返還溢領之補償費係基於公法上不當得利關係，復又認上訴人函催被上訴人返還該款之函係有形成或下命之行政處分，已有法理上之矛盾，並以上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款規定逕行移送執行而無庸提起一般給付訴訟，上訴人之訴欠缺權利保護要件而予以駁回等情，不無違誤。又查行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項係就行政處分停止執行之規定，本件上訴人函催被上訴人返還溢領之補償費，既非本於法令之行政處分，顯與上開規定無涉。且該函既非行政處分，被上訴人自無從對之另行提起撤銷訴訟。是以，原判決另以如認上訴人須起訴取得給付判決始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定，及被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟；如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾等語，均嫌無據。綜上，原判決尚有未洽，上訴意旨，指摘原判決違誤，為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院審理。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日