最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第六三四號
上 訴 人 台北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年一月二十三日臺北高等行政法院九十年度訴字第一六九○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由本件上訴人起訴主張：被上訴人所有坐落省道台十五線0k＋000─6k＋626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費七
二二、○六○元，上訴人曾於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函，請被上訴人在八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，詎迄今未償還。另有關補償費業補提台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二次會議（八十九年三月十六日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第三次複估金額為建築物補償標準。」，並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查，因被上訴人已領金額大於第三次複估金額，其至今未返還溢領金額部分，為無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，為此求為判決被上訴人應給付上訴人七二二、○六○元，及自本訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
被上訴人則以：一、本件原徵收與補償金發放雖屬行政訴訟法第八條規定之「公法上原因」所生之財產給付，惟上訴人請求被上訴人返還溢領金額，係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非所謂「公法上原因」，故鈞院似無管轄權，應於程序上駁回上訴人訴訟。二、上訴人自承：「被上訴人已領金額大於第三次複估金額．．而受利益致他人受損害，故依不當得利返還請求權，請求被上訴人返還該金額」等語，故被上訴人所領金額與第一次、第二次複估認定者並無出入。被上訴人原受領補償金，係依公法上之徵收法律關係及上訴人自行勘估之金額無訛，顯有法律上之原因，並無該當民法第一百七十九條第一項後段之規定。另參照司法院釋字第一一○號解釋意旨，是土地法第二百四十七條規定之適用，須「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用餘地。本案上訴人主張係發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被上訴人溢額受領補償費之依據，顯逾越上揭期限。蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超過此一期間，所有法律關係應屬確定，不得加以變動，否則上訴人若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被上訴人溢領補償金，被上訴人是否亦得於補償金發放完竣後行異議，主張該補償金額過低，要求上訴人再行給付不足額之補償金。又若於期限內未異議，即不得對補償金之金額再有異議，為鈞院八十九年度判字第一三三三號判決所肯認。故被上訴人受領補償金有法律上之原因，並無溢領情事等語，資為抗辯。
原判決駁回上訴人之訴，係以：上訴人因辦理省道台十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程，拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應核發補償費二、六○二、四○九元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經上訴人予以複估，並認應以第三次複估金額一、八八○、三四九元為建築物補償標準。上訴人乃於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人，並於附件「建築物補償清冊」內敘明各業主建築物坐落門牌、複估金額、已領金額及追繳金額，其中本件被上訴人應追繳金額為七二二、○六○元。上訴人既於核定被上訴人之建築物補償金額後，因複估發現原核定補償金額有誤，乃決定以複估之金額為準，即係更為核定較低之金額（亦即依職權撤銷原核定之一部），並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被上訴人有返還溢領部分之補償金額之義務，乃發函敍明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，係基於職權及主觀之效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質，被上訴人因而負有公法上金錢給付義務，茲被上訴人既逾期未履行，上訴人即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。否則如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。且按行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。遂認上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款之規定，逕移送行政執行處強制執行。竟起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由等情，為判斷之依據。
查義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行。行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。惟該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條所定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。依該規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，可知上開施行細則第二條所稱其他公法上應給付金錢之義務，係指可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付。本件請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。且本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定之要件不合。又上訴人並未主張依行政程序法第一百二十七條規定請求，原審亦未依法闡明，逕以該條規定據為判決依據，已有未合，況縱依行政程序法第一百二十七條第二項規定，僅係返還範圍準用民法有關不當得利之規定，如法律關係之兩造有爭執時，因行政機關並無單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟行政。上訴人依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合。原判決以上訴人請求返還溢領之補償費係基於公法上不當得利關係，復又認上訴人函催被上訴人返還該款之函係有形成或下命之行政處分，已有法理上之矛盾，並以上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款規定逕行移送執行而毋庸提起一般給付訴訟，上訴人之訴欠缺權利保護要件而予以駁回等情，亦有違誤。至行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項係就行政處分停止執行之規定，本案上訴人函催被上訴人返還溢領之補償費，既非本於法令之行政處分，顯與上開規定無涉。且該函既非行政處分，被上訴人自無從對之另行提起撤銷訴訟。故原判決另以：如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定，及被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾等語，均嫌無據。上訴意旨據以指摘，原判決違誤，求為廢棄原判決，為有理由。合將原判決廢棄，發回原法院另為適法之審理，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日