最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第六四八號
上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年一月十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第一八一六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人因辦理省道台十五線0k＋000─6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應發放補償費，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後三次複估之補償費均不相同，乃於民國八十九年三月十六日補送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第二次會議評議，決議以第三次複估金額為建築物補償標準，並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查，因被上訴人已領金額大於第三次複估金額，上訴人曾於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費新台幣（下同）三二八、四六一元，惟被上訴人逾期仍未返還。其至今未返還溢領金額部分，為無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，請求被上訴人給付上訴人三二八、四六一元及自起訴狀送達之翌日起清償日止，及按年息百分之五計算之利息等語。
二、被上訴人則略以：土地徵收乃國家為公共利益之必要，依法行使公權力，而致使特定人之權益受到特別犧牲，惟仍須在不致侵害人民財產權情況下，是規定國家應對該等人民加以合理補償，且徵收之要件、程序等均應由法律規定，不容行政機關為了公益反而罔顧、侵害基本人權。上訴人所主張之地價評議委員會八十九年第二次會議所決議：「①補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。②本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。③以第三次複估金額為建築物補償標準。」乃規範行政機關之內部單位在核估地價時之標準，並非對外直接發生法規範效力之一般性規定，自不得拘束被上訴人，且在被上訴人之財產權係憲法所保障之基本人權前提下，縱本件上訴人就核估標準有誤，仍不得依據此決議即作出使被上訴人受有負擔之不利益處分，致侵害被上訴人之財產權，蓋被上訴人所領得之補償費係上訴人依法定程序，經估定公告而合法領得，並非無法律上原因，是被上訴人既得之合法權利，自不容上訴人逕依效力僅拘束原告之決議而任意侵奪，否則被上訴人之基本人權將無從保障，從而上訴人所為顯已違憲、違法。本件被上訴人因所有建物坐落於省道台十五線道路拓寬工程用地上，經上訴人依法公用徵收，並受領補償金，而本件補償金之額度係上訴人依法定程序核定、公告，該建物之被徵用人亦同意並依法定程序完成補償金之受領，所有建物亦因此而遭拆除，迺嗣後上訴人竟以不同之核估標準而逕以先前之補償金數額核定有誤，在後核定之數額較低為由，認定被上訴人領受有溢放之補償金，為公法上不當得利而請求返還，上訴人此舉使被上訴人在毫無預見可能性之情況下受此不利益處分之突襲，致生財產權上之侵害，顯已違反行政行為之明確性原則。再者，被上訴人既係信賴原告原先核定之補償金數額，同意拆遷建物，並完成補償金之領取，自有信賴保護原則之適用，乃上訴人嗣後為較低之補償金額核定，並請求返還溢放之補償金，即已侵害被上訴人之信賴利益，而上訴人前後認定不同之情形本非被上訴人事前得預知或因重大過失而不知；且補償金之重新核定亦非可歸責於被上訴人之原因所致，從而被上訴人之信賴自係合理而值得保護，上訴人自不得任意侵害。綜上，被上訴人所領得之徵收補償費係經法定程序領得，即屬合法之權利，縱上訴人之內部運作有誤，亦非可歸責於被上訴人之事由，被上訴人基於信賴上訴人所得之利益應受保護，上訴人所為顯已違憲、違法，是上訴人之請求顯無理由等語，資為抗辯。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，略以：按義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分文書定有履行期間，如逾期不履行，主管機關得移送行政執行處就義務人之財產強制執行，行政執行法第十一條第一項第一款定有明文。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，行政程序法第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段、第二項分別定有明文。次按行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，但上開法理本存在於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項及八十七年十月二十八日修正公布、八十九年七月一日施行之訴願法第八十條第一項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定中。而授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，依民法第一百七十九條規定之法理，其應負返還該已無法律原因之利益之義務，原授予利益之機關即有請求其返還之權利，且基於主管此項事務之機關職權，自可以行政處分之方式命其返還該項不當得利。故縱使在行政程序法施行前，行政機關仍得於發現其所為授益性行政處分有違誤時，依職權為全部或一部之撤銷，並命受益人於一定期限內返還其不當得利，此乃行政機關本於法令（或法理）所為之形成及下命處分，受處分之相對人即因而負有公法上金錢給付義務，如其認為此項處分有違法或不當，自得另行提起行政救濟。而主管機關亦得於履行期限屆滿後，移送行政執行處就義務人之財產強制執行。本件上訴人因辦理省道台十五線0k＋000─6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。惟因案外人謝崇德、謝元富不服上訴人機關核定之補償費，提起訴願，上訴人乃先後三次予以複估，惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，上訴人乃以八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費三二八、四六一元。則被上訴人八十五年一月十二日八五北府工土字第七八一○號函即係上訴人職權撤銷原處分之一部，並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被上訴人因而負有返還溢領部分之保險給付之義務，故該函敍明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，構成依法令所為之行政處分，具有下命處分之性質。被上訴人因而負有公法上金錢給付義務，茲被上訴人既逾期未履行，依首揭說明，上訴人即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向原審法院另行提起給付之訴。否則如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。且行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。故上訴人起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之等情，為其判斷之依據。
四、本院經核原判決固非無見。惟按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行。」行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。然該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條所定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。依該規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，可知上開施行細則第二條所稱其他公法上應給付金錢之義務，係指可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付。本件請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定之要件不合。又上訴人並未主張依行政程序法第一百二十七條規定請求，原審亦未依法闡明，逕以該條規定據為判決依據，已有未合，況縱依行政程序法第一百二十七條第二項規定，僅係返還範圍準用民法有關不當得利之規定，如法律關係之兩造有爭執時，因行政機關並無單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟。是以，上訴人依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合。原判決以上訴人請求返還溢領之補償費係基於公法上不當得利關係，復又認上訴人函催被上訴人返還該款之函係有形成或下命之行政處分，已有法理上之矛盾，並以上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款規定逕行移送執行而毋庸提起一般給付訴訟，上訴人之訴欠缺權利保護要件而予以駁回等情，不無違誤。又查行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項係就行政處分停止執行之規定，本案上訴人函催被上訴人返還溢領之補償費，既非本於法令之行政處分，顯與上開規定無涉。且該函既非行政處分，被上訴人自無從對之另行提起撤銷訴訟。故原判決另以：如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定，及被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾等語，均嫌無據。綜上；原判決尚有未洽，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原判決，為有理由。合將原判決廢棄，發回原法院另為適法之審理，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日