最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第六五八號
上 訴 人 甲○○
丙○○丁○○共同訴訟代理人
林合民律師被 上訴 人 內政部代 表 人 乙○○
參 加 人 台北縣政府代 表 人 戊○○右當事人間因確認土地徵收處分無效事件，上訴人對台北高等行政法院中華民國九十一年八月十四日九十年度訴字第五五一二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）程序部份：１、上訴人有即受確認判決之法律上利益：各級政府均確認系爭土地自始即屬有效都市計畫中無設定區之非公共設施用地，且參加人也已註銷自始即非真實土地屬性的使用編定，確認徵收當時土地用途為有都市計畫「無設定區」，上訴人有「應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收」和「以徵收『當期』毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準」計算地價補償的法定給付利益。２、本訴請求確認之對象為已執行完畢的行政處分之違法：本訴請求確認之行政處分，「業已完成法定徵收程序」被上訴人答辯狀「事實」項下已指明，惟臺灣省政府和被上訴人自八十四年七月二十九日發現「業已完成法定徵收程序」之實施不符合都市計畫法第五十二條之規定，按大法官吳庚在「行政訴訟中各類訴訟之關係」乙文論述中指「對已執行完畢之行政處分，則應以確認訴訟為救濟手段」。３、上訴人已於八十八年七月二十四日向精省後業務承受機關即被上訴人提出請確認核准徵收之效力，但未被允許。（二）實體部分：１、按行政處分具有重大明顯之瑕疵者，應屬無效，行政程序法第一百十一條第七款定有明文。２、前台灣省政府八十六年十月六日府地二字第一七○二七四號函既確認：「本案用地由貴府（參加人）依非都市土地辦理徵收，徵收當時確有瑕疵」中之「瑕疵」有左列理由證明為重大明顯之瑕疵：⑴、被上訴人核准徵收所據土地用途，在「徵收土地清冊」內「非都市土地使用編定種類」乙欄所登載「一般農業區農牧用地」全部自始失真之事實，業經各級政府確認，並有土地登記簿上註銷編定憑核，其失真之發生是參加人刻意隱瞞事實，誤導上級機關所致，也為被上訴人和參加人所承認，也有公文書可為證明，均不待調查即可認定。⑵、就土地徵收應符合土地用途而言，被上訴人核准徵收所據「徵收土地清冊」內「非都市土地使用編定種類」乙欄所登載「一般農業區農牧用地」全部自始失真之事實存在，已喪失核准土地徵收的正當性。⑶、再就行政行為，應以誠實信用之方法為之而言，參加人隱瞞事實，誤導上級機關同意其對已實施都市計畫之都市土地，以非都市土地補辦一般農業區農牧用地編定之瑕疵存在，已喪失維護公權威信的正當性。⑷、改制前台灣省政府八十一年四月二十四日（八一）府地二字第三八○九三號和（八一）府地二字第三八○九二號兩件核准徵收所據「徵收土地清冊」和「土地登記簿謄本」上徵收土地之用途類別欄內登載非都市土地「一般農業區農牧用地」事項，全係台北縣政府誤導前台灣省政府地政處同意編定之結果，台北縣政府實施徵收程序完成後，於八十四年七月三日已在其所掌管各徵收地之土地登記簿上就徵收地之用途類別欄內原自七十六年和七十七年起登載「一般農業區農牧用地」等非真實事項全部註銷編定登記，惟迄未報請原核准機關註銷原核准徵收所據「徵收土地清冊」和「土地登記簿謄本」上登載的「一般農業區農牧用地」事項，致使原核准機關掌管的「土地登記簿謄本」上原加蓋「影本與正本相符」之證明，發生失真之瑕疵；此項瑕疵應屬重大明顯，依據行政訴訟法第一百一十一條第七款規定，請求判決原核准徵收無效。⑸、本訴徵收地因經各級政府確認「自始即屬都市土地，非非都市土地」，徵收當時「原公告之都市計畫『無設定區』仍屬有效」，「『無設定區』應屬都市計畫土地分區之一種，應無辦理非都市土地變更編定之適用」和「應為限制建築之農業地區」，按區域計畫法施行細則第十二條第一項第二款規定：「都市土地使用依都市計畫法管制之」、都市計畫法第三十三條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上需要，得保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用」、土地法第二百十一條規定：「需用土地人於聲請徵收土地時，應證明其興辦之事業已得法令之許可」和都市計畫法第四十八條規定徵收土地「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者」與五十二條規定：「都市計畫範圍內，．．．徵收私有土地，不得妨礙當地都市計畫」等條文之成立。本訴原核准徵收案應遵循之基本規定，在土地用途部份，應依都市計畫法指定之公共設施用地，在土地使用部份，應備無妨礙都市計畫證明，在興辦事業許可部份，應備上級事業主管核准文件，查上述三項基本規定已反應在本件原徵收案審核簽辦單上「徵收土地依據法條」、「有無妨礙都市計畫證明書是否附案」和「興辦事業獲得主管事業機關核准文件字號」等三條審查項目，惟原核准機關因未註銷原核准徵收所據「徵收土地清冊」和「土地登記簿謄本」上登載的「一般農業區農牧用地」非真實土地用途事項和原核准機關掌管的「土地登記簿謄本」上仍存原加蓋「影本與正本相符」等瑕疵事實之存在，均未審核，已喪失審查程序的正當性，而違反前述條文成立之基本規定，應屬明顯重大瑕疵，依據行政程序法第一百一十一條第七項規定，請求判決原核准徵收無效。⑹、本訴原核准徵收案係由前台灣省地政處無職務管轄權的技正鍾昆允決行，有該處分層負責明細甲表和原核准案原稿為證，鍾某代決行也未經授權，有府稿未註明首長不能視事事由為證，依據行政程序法第一百一十一條第六項規定，請求判決原核准徵收無效。
⑺、本案徵收土地之核准，屬前台灣省政府之法定職權，按當年適用之「台灣省政府暨所屬各機關公文處理規則」第六條規定，各機關擬訂分層負責明細表，應就「本機關『職權範圍』內之全部公務」為限，並應報請上級機關核定後實施，前台灣省政府法定職權之分層負責，自應在台灣省政府分層負責表中訂定，被上訴人所提供八十年「台灣省政府地政處分層負責明細」原稿影印本，有關「徵收土地之核准」乙項，由原省主席核定改降至地政處長決行核定，已涉職務管轄之變更，如無法源或台灣省政府分層負責表明訂，自屬無效，尤其「台灣省政府地政處分層負責明細」原稿中，「徵收土地之核准」乙項，由省主席核定改降至地政處長之變更，係以「立可白液」塗改，所以請求審判長令被上訴人提出「徵收土地之核准」的職務管轄變更之法源或台灣省政府分層負責表以為佐證。（三）參加人自民國七十五年起即知被徵地已屬公告實施台北市都市計畫範圍內土地，應受都市計畫法管制：上訴人所有坐落台北縣光復橋南方板橋市○○段二六三地號等十六筆面積二、九九五五公頃和台北縣中和市○○段芎蕉小段三三○地號等二十三筆面積二、四七五一公頃兩處被徵收地，原係屬民國四十五年公告實施臺北市都市計畫「無設定區」管制之非公共設施用地，民國七十五年台北市政府為因應行政界線重新調整劃出上述「無設定區」土地和配合參加人依據院頒「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第六條第三項（註：現改為第十三條第三項）：「都市計畫實施地區之行政界線重新調整，而原都市計畫無法配合者，應即辦理通盤變更之」之規定辦理都市計畫和管理，以七十五年九月二十三日北市工二字第二四七九六號函移交予參加人該地區都市計畫相關文件資料，有台北市政府七十五年十月七日北市工二字第七八一二六號函主旨登載：「貴府為辦理光復橋南方土地之都市計畫和管理‧‧‧」和說明二登載：「有關該地區都市計畫相關文件資料，本局業以七十五年九月二十三日北市工二字第二四七九六號函檢送貴府工務局在案」為證。（四）參加人分別於七十六年和七十七年隱匿被徵收地已列入都市計劃之真實屬性，誤導台灣省政府同意以非都市土地補辦編定為「一般農業區農牧用地」：民國七十六年因行政界線重新調整，台北市政府將該已實施都市計畫「無設定區」管制的土地劃入台北縣行政轄區內，參加人先後以七十六年十月二十九日北府地四字第三三二一一○號函和七十七年三月八日北府地四字第七○二九八號函隱匿原公告台北市已列入都市計畫的事實，誤導前台灣省政府地政處同意以非都市土地補辦編定為「一般農業區農牧用地」，有前台灣省政府地政處八十四年十一月廿日地二字第七三九二七號函說明二登載：「查本案無設定區土地，貴府七十六年十月二十九日北府地四字第三三二一一○號函和七十七年三月八日北府地四字第七○二九八號函報以非都市土地補辦編定時，並未敘明原屬台北市都市計畫之土地，致誤導本處處理之結果」為證，惟參加人在獲前台灣省政府地政處同意以非都市土地補辦編定之函件後，以七十七年四月七日北府地四字第一○○一四六號函告知板橋和中和兩地政事務所辦理「一般農業區農牧用地」編定登記同時，在函內說明二第二段自訂：「又查本案經查若為都市土地時，再依規定註銷編定」，足證已將列入都市計劃內之土地編定為一般農業區農牧用地乃屬重大明顯違法。（五）參加人於八十四年專案呈請上級機關核釋確認其實施徵收不合都市計畫法第五十二條規定後註銷土地登記簿上自始原登載的「一般農業區農牧用地」的編定和據之變更的「一般農業區特定目的事業用地」編定登記，使之自始不存在，惟被上訴人核准徵收所據公文書上土地用途事項仍登載自始不存在的「一般農業區農牧用地」，顯已違法，為此訴請為確認系爭土地徵收處分無效之判決。
二、被上訴人則以：（一）按「國家因教育事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地」為行為時土地法第二百零八條第七款所明定，本案系爭土地原隸屬台北市都市計畫「無設定區」，惟七十六年因行政區域調整劃歸台北縣後，因非屬台北縣轄區內都市計畫土地，經臺灣省政府同意以非都市土地補辦編定為一般農業區農牧用地，參加人並據以申請徵收作為台北縣板橋市光復國中、小校地，經臺灣省政府八十一年四月二十四日八一府地二字第三八○九二號及三八○九三號函准予徵收，並准予一併變更編定為特定目的事業用地，參加人分別以八十一年五月六日北府地四字第一三○二六一號及同年月七日北府地四字第一三○二六○號公告徵收（公告期間自八十一年五月七日至八十一年六月六日止及自八十一年五月八日至八十一年六月七日止），上訴人等未於公告期間內提出異議，土地及土地改良物補償費均由參加人依法辦理發放，未領取之補償費已辦理提存法院，業已完成法定徵收程序，並已依原核准徵收計畫使用。（二）本案前經被上訴人八十四年七月二十九日台（八四）內地字第八四八五一八六號函略以：「．．．本案土地係貴府依據土地法第二百二十三條規定核准者，其徵收效力如何，請本於職權依法核處」，嗣臺灣省政府八十六年六月二十八日八六府地二字第一五八九三六號函復參加人略以：「．．．本案有無辦理撤銷徵收之必要，自應由貴府本需地機關之立場，權衡公益與私益之影響，衡酌實際需要後循程序依法核處」，經參加人擬具不辦理撤銷徵收之意見後，經臺灣省政府以八十六年十月六日府地二字第一七○二七四號及八十七年二月九日府地二字第一四五六八六號函同意不辦理撤銷徵收。且依行政院八十七年十一月六日台八十七訴字第五四八八六號決定書略以：「本案核准徵收土地，徵收當時雖屬台北市都市計畫『無設定區』土地，惟七十六年因行政區域調整劃歸台北縣，台北縣政府於七十七年以非都市土地補辦編定為一般農業區農牧用地，係徵收當時已存在之事實，非徵收後發生之事實」，另最高法院八十八年一月二十九日八十八年度台上字第二○九號民事判決書略以：「系爭土地原屬台北市都市計畫「無設定區」，於七十六年間劃歸台北縣後，被告（參加人）疏於該都市計畫之存在，更依區域計畫法重奉准編定為一般農業區農牧用地，嗣再依土地法之規定，奉核准徵收為學校用地並變更編定為特定目的事業用地，完成徵收之法定程序，興建學校，為原審合法確定之事實。雖被告就系爭土地使用編定之程序，疏未顧及台北市政府公告之都市計畫，但其本身所為之非都市土地之使用編定及徵收程序，則完全合法有效」，鑑此，本徵收案並無不當。（三）查上訴人等於八十九年八月十四日向監察院陳情，監察院以八十九年八月三十一日（八九）院台業貳字第八九○一六五一三五號函移請被上訴人處理逕復，因陳情書內容係請求監察院調查，並無請求被上訴人確認徵收無效，又上訴人等於當時業已提起行政訴訟，且正由本院審理中，被上訴人以八十九年九月二十九日台（八九）內密雅地字第八九○○○五七號函復上訴人等，本案宜俟本院審理終結後再依法辦理，上開處理程序並無不當。（四）系爭土地於七十五年仍屬台北市都市土地時，其公告現值每平方公尺為新臺幣捌佰貳拾元，劃歸台北縣後，於七十六年十月及七十七年三月報准以非都市土地編定管制後，七十七年度即調整公告現值為每平方公尺新臺幣壹仟捌佰元。八十一年五月公告徵收，除依規定按徵收當期（即八十年度）公告現值每平方公尺新臺幣壹萬貳仟元計算地價外，為維業主權益，仍同意比照都市土地加四成予以補償，於法尚無不合。（五）依土地法第二百二十三條第一項第二款規定，本案應由台灣省政府核准，惟參照前台灣省政府地政處八十年三月編印之台灣省政府地政處分層負責明細表（甲表）分層負責劃分規定，土地徵收案之核准，授權該處代辦府稿，由該處處長核定。是該處依上開處理原則依規陳判核准徵收，並無不當。（六）本案上訴人等前因土地徵收事件，不服台灣省政府八十一年四月二十四日八一府地二字第三八○九二號及三八○九三號函核准徵收處分，提起訴願、再訴願，均遭「駁回」，旋提起行政訴訟，業經本院八十九年度裁字第一二四一號裁定「駁回」，其理由略以：「．．．原告等人在徵收公告期間均未提出異議，則原土地徵收之處分已告確定．．．本案核准徵收土地，徵收當時雖屬台北市都市計畫『無設定區』土地，惟七十六年因行政區域調整劃歸台北縣，參加人於七十七年以非都市土地補辦編定為一般農業區農牧用地，係徵收當時已存在之事實，非徵收後發生之事實。縱原告認係徵收後發生有應撤銷徵收之事實，亦屬得否再向核准徵收機關請求撤銷徵收之問題，不得對已確定之行政處分提起行政救濟。．．．」是本案業經本院裁定確定，基於法安定性之要求，似不得再以同一事由另提確認訴訟，以維原已存在之法律秩序等語作為抗辯。
三、參加人除聲明駁回上訴人在原審之訴外，未提出書狀作任何陳述。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）程序方面：１按行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，所以在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第六條第一項之行政處分違法確認訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是以凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准上訴人提起撤銷之訴，上訴人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第一百九十六條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。況依行政訴訟法第六條第一項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，所以並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，上訴人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第六條第一項之行政處分違法確認訴訟。此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第四條、第六條、第一百九十六條之法條規定，自應如上解釋。本件原處分雖經執行完畢，但其規範之效力仍然存在，應提起撤銷訴訟，若以上訴人理由所述本件係提起「確認已執行完畢的行政處分之違法」之訴，則係不合法，上訴人顯係誤解「確認已執行完畢的行政處分之違法之訴」之意義，殊不足採。本件應係行政訴訟法第六條第一項前段之確認「行政處分無效之訴」，此首應確定。２查上訴人等於八十八年七月二十四日向被上訴人請求確認系爭土地之徵收案是否有效案，被上訴人以八十八年八月二十日台（八八）內地字第八八○九二九六號函轉予非主管機關之參加人請其依法辦理等語，應係未為確答，上訴人於三十日後提起本件確認訴訟，依據行政訴訟法第六條第二項規定，應屬合法。另上訴人提起本件確認行政處分無效之行政訴訟，即有於確認徵收無效後得回復系爭土地之所有權，自有即受確認判決之法律上之利益，先此敘明。（二）實體方面：１參加人台北縣政府為辦理台北縣板橋市「光復國民小學」及「光復國民中學」校地工程，需用系爭土地，報經臺灣省政府（土地徵收業務已由內政部承受）以八十一年四月二十四日八一府第二字第三八○九二號及三八○九三號函准予徵收，並准予一併變更編定為特定目的事業用地。參加人遂分別以八十一年五月六日北府地四字第一三○二六一號及同年月七日北府地四字第一三○二六○號公告徵收系爭土地，並另案辦理地上物之查估徵收，土地及土地改良物補償費均由參加人依法辦理發放，未領取之補償費亦已辦理提存於法院。上訴人於八十八年七月二十四日向被上訴人請求確認無效，經被上訴人未為確答，乃於九十年九月十日向原審提起確認系爭土地徵收處分無效之訴。此有上開函文在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。經查：⑴按行政處分具有重大明顯之瑕疵者，應屬無效，行政程序法第一百十一條第七款定有明文，本案雖係在該規定公布施行前發生，但該規定仍得作為行政法之原理原則適用之。惟行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，是本件審究之重點即在於原處分是否有一望即知之瑕疵？上訴人主張本案核准徵收土地，徵收當時雖屬台北市都市計畫『無設定區』土地，惟七十六年因行政區域調整劃歸台北縣，參加人於七十七年以非都市土地補辦編定為一般農業區農牧用地原核准機關是否因未註銷原核准徵收所據「徵收土地清冊」和「土地登記簿謄本」上登載的「一般農業區農牧用地」是否相符和原核准機關掌管的「土地登記簿謄本」上仍存原加蓋「影本與正本相符」等瑕疵事實之存在等情，縱有瑕疵，顯係違法之原因，並非一望即知之瑕疵，即不符合行政處分無效之原因，上訴人之主張顯非有理。況本件原處分違法與否，因上訴人等人在徵收公告期間未提出異議，原徵收處分業已確定，業經本院八十九年裁字第一二四一號裁定在案，有裁定影本附卷可稽，原處分是否違法更非本件之審究範圍。⑵、另按行政程序法第一百十一條第六款雖規定，未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者亦為行政處分無效之原因，惟該具體規定係原處分作成後施行，是否得作為行政法法理適用，已有疑義，縱認該規定得以適用於本案，惟所謂之「缺乏事務權限者」係指行政處分作成之機關欠缺事務管轄而言，機關內部由何人代理以作成行政處分，代理人是否有代理權，並非所謂「缺乏事務權限者」，則行政處分只要具備作成機關之文書形式而對外發生效力，自不得認定具有重大明顯之瑕疵，上訴人主張原處分未經合法授權及代理決行，為具有重大明顯之瑕疵云云，殊非可採。況參照前台灣省政府地政處八十年三月編印之台灣省政府地政處分層負責明細表（甲表）分層負責劃分規定，土地徵收案之核准，授權該處代辦府稿，由該處處長核定並無不當。至於該處內部如何代理，亦與原處分對外發生之效力無影響，因而為上訴人敗訴之判決。
五、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤。上訴意旨仍執陳詞並引最高法院四十年台上字第一四四號判例據以指摘原判決有不備理由之違背法令，聲明廢棄改判。惟按本院職司行政訴訟，除適用相關法律規定及司法院解釋外，僅依循本院之判例據以為裁判，最高法院之民、刑判例在本院判決並無應遵循之效力。上訴人據以主張原判決不備理由，本難採憑。次按「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟。其未經訴願程序者。高等法院應依裁定將該事件移送於訴願管轄機關。」為行政訴訟法第六條第五項定有明文。本件原判決既已指明上訴人在原審據以為主張系爭土地徵收處分無效之違法事實，業經上訴人循序提一再訴願及撤銷行政訴訟，經本院八十九年度裁字第一二四一號裁定駁回其訴確定在案。足證原處分並無因違法應撤銷之理由。（上開違法事實屬上訴人應於原處分公告期間內應提出異議之理由）上訴人於本件原處分經本院撤銷訴訟裁判確定後，復提起確認系爭土地徵收處分無效之訴，依上開規定意旨，於法尚有未合，原判決駁回其訴，難謂有判決不備理由之違背法令，應認上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 六 月 六 日