最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第六六五號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國九十一年三月二十七日臺北高等行政法院九十年度訴字第四○○八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由上訴人之上訴意旨及補充理由略謂：一、本件之爭執在於原處分機關所引用之法令是否適當？建築法所規範之對象應為建築物本身之結構部分，而非建築物之營業內容部分，所以原處分機關所提供之資料顯示處罰之範圍均指向上訴人營業之使用情形，顯然與建築法第一條開宗明義之立法意旨不符。按上訴人所經營為請領有營利事業登記證之企業，由營業項目中包含電子資訊供應服務業務等項目，斷非所謂之無照經營甚明。而建築法第七十三條中規定「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用」。顯然其處罰對象在於無照使用或任意變更使用者而言，上訴人非無照經營已有如前述，而是否有變更使用？端視於上訴人之使用與經營是否相關；所謂之變更，係指異於原旨之意，被上訴人認定上訴人經營資訊休閒服務業，上訴人所被許可之營業項目並無衝突之處，充其量亦僅是對於營業項目擴大，並不足以構成變更使用之情形，更何況本條文規範之客體是建築物本身，不能延伸至使用營業項目，原處分機關引用建築法第七十三條後段以為處罰，諒非允洽，行政處分為限縮民眾權利，行政機關殊不能以行政裁量權將法令擴充解釋。二、建築法第九十條中段規定「．．．得補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者連續處罰．．．」。被上訴人既認定上訴人擅自變更使用，除罰鍰之外應有令上訴人補辦手續之規定，被上訴人無任何隻字片語說明上訴人之情有如何不適於補辦手續或不能補辦手續，遽為違反一定之程序。縱然上訴人有不適於補辦手續之處，應說明理由，始符於立法之意旨，原處分機關未能依法定程序行政，原不當之處分自無可維持。三、按「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，乃現代民主法治國家基本原則，刑法第五十五條前段之「一行為而觸犯數罪名者，從一重處斷。」想像競合犯及社會秩序維護法第二十四條第二項之「一行為而同時發生二以上之結果者，從一重處罰；其違反同條款之規定者，從重處罰。」均已將上開原則予以明文化。在行政制裁方面，亦經司法院釋字第五○三號解釋闡釋甚明。雖該解釋文係就違反租稅義務之漏稅罰及行為罰所為釋示，惟依據該解釋文所揭櫫之「一事不兩罰」行政法上原理原則，引申至行政制裁，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律，即不得以同一事實，給予兩次以上行政處罰而言。是以，行政秩序法草案第二十三條規定：「一行為而觸犯數個違行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰之。但裁處之金額不得低於其他處罰較輕之法律所定之最低罰鍰額度。」即可作為行政法法源之一的法理而適用之。另按一經處罰則行為人之違法責任已消除，故一個違法行為一旦經行政機關處罰，已不得再以訴願，行政訴訟等一般法律救濟程序請求救濟。而具有「形式存續力」之後，即不能再接受另次的處罰，不論是前後兩者罰則孰輕孰重，以求法律秩序的安定。上訴人既同時收受商業登記法及建築法之罰單當可援例依法呈請撤銷建築法之罰單，請判決廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、上訴人使用臺北縣永和市○○路○○○號地下室建築物，領有被上訴機關所屬建設局核發之七五使字第六四八號使用執照，使用分區為「商業區」，地下層使用用途則為「店鋪」，經被上訴機關所屬聯合查報小組於八十九年十一月九日現場稽查，當場查獲該址提供電腦十四台，供不特定人士上網遊戲，此有被上訴人所屬聯合查報小組稽查電子遊戲場業紀錄表可稽，且由現場人員簽名捺印無誤，並經目的事業主管機關（被上訴機關所屬建設局）認定現況用途為「其他娛樂業」。另有關「其他娛樂業」（利用電視遊樂器裝置，提供卡匣供人操作娛樂；利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂；利用電腦擷取網際網路供人遊戲）之建築物使用類組分類，業經被上訴人以八十九年七月二十四日八九北府工使字第二六○四二七號函將其歸類為Ｂ１類組。上訴人所使用系爭建築物其原核准用途「店舖」係屬Ｇ３類組，上訴人未經許可擅自變更使用為Ｂ１類組。被上訴人所屬工務局遂以八十九年十二月二十一日八九北府工使字第四八五一五二號函裁罰上訴人新台幣六萬元罰鍰。其違規事實至為明確，洵勘認定。揆諸建築法第七十三條及同法第九十條第一項規定，被上訴人所為處分於法並無不當，請予以維持。二、至於上訴人於上訴狀中所述：「．．．查建築法所規範之對象應為建築物本身之結構部分，而非建築物之營業內容部分，所以原處分機關所提供之資料顯示處罰之範圍均指向上訴人營業之使用情形，顯然與建築法第一條開宗明義之立法意旨不符。按原告所經營為請領有營利事業登記證之企業，由營業項目中包含電子資訊供應服務等項目，斷非所謂之無照經營甚明。．．．」乙節，依內政部訂頒之建築法第七十三條執行要點一：「依本法條規定，建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用。建築物使用應按其使用強度及危險指標分類、分組，如附表一。附表一未例舉之使用項目，由直轄市、縣（市）主管機關依使用類組定義認定之，並定期每季報請中央主管建築機關備查。」系爭建築物原核准用途為「店鋪」係屬Ｇ３類組，為低強度使用，惟上訴人擅自變更為Ｂ１類使用，為高強度使用。因店舖係供商談、接洽、處理一般事務或一般門診、零售、日常服務之場所。然「其他娛樂業」係為供商業交易、陳列展售、娛樂、餐飲、消費之場所，其使用強度增強，危險指標增高，檢討之標準亦增多。故上訴人將系爭建築物變更為「其他娛樂業」使用，將直接影響建築物使用型態及公共安全，亦恐造成人民生命財產有危害之虞。三、上訴人提出系爭建築物領有營利事業登記證，查被上訴人發給之北縣商聯甲字第一○一三四八─一號營利事業登記證，營利事業名稱「連旺書房」，營業項目為Ｉ六○一○一○租賃業（漫畫小說）、Ｉ三○一○三○號電子資訊供應服務業（現場不供遊樂）、Ｉ五○一○三○飲料店業。然上訴人卻於現場擺設電腦十四台，供不特定人士上網遊戲、把玩ＰＣ ＧＡＭＥ，顯與營利事業登記證所核准之營業項目不同，且上訴人未維護建築物合法使用，影響公共安全甚鉅，與其是否領有營利事業登記證應無相關。請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、首先必須指明本案之爭點僅涉及建築法，而不涉及商業登記法，故其判斷重點應僅限於上開建築物原來取得使用執照時，經主管機關核准之使用項目為何？而上訴人經營之「網咖」營業是否在原先核准之使用範圍內一節而已。就此上訴人雖謂：「建築物是否變更使用與營業項目無涉」云云，然而人民在建築物內實際從事何種社會活動，即決定了該建築物之現實使用情況，上訴人將建築物本身之使用方式或建築物內之人類活動型態分別看待，衡諸日常經驗法則，難謂有據。二、按上開建築物原來核准使用項目，依原處分卷書證一所示，為「店舖」，其屬建築法第七十三條執行要點建築物使用分類表之Ｇ類３組：辦公、服務類，供一般門診、零售、日常服務之場所，而「網咖」之經營能否涵蓋在「店舖」之意涵內，抑或如被上訴人所指，屬於電子遊戲場業務（屬前表之Ｂ類１組：商業類，供娛樂消費、處封閉或半封閉場所），即屬法解釋論之問題。就此應由主管機關依建築物管理之規範意旨而為決定。三、本案相關法令之正確解釋與適用：（一）、按「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照」，且「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營利事業登記及使用；非領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」建築法第七十條第一項前段，第七十三條、第九十條第一項分別定有明文。（二）、又建築法規定建築物於實際使用前必須向主管機關申領使用執照之目的在於，建築物的使用與人民的生命、身體、財產之健全安危密切相關，國家為落實其對於人民基本權之保護義務，故以核發使用執照作為確保該當建築物之構造、設施符合其使用目的所需，因此同法第七十七條第一項規定「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，以及同法第七十六條至第七十七條之一有關行政機關對於建築物之公共安全衛生行政檢查權限的規定，皆同為實現上述公益目的而設。（三）、由於建築結構要求與建築物中公共安全衛生設施之設置，對人民財產權之自由行使權，仍屬於相當的限制與負擔，因此此等限制與負擔必須與該當建築物所計畫之用途間具有合理正當的關係，亦即相關法規範之要求必須通過「比例原則」之檢驗（行政程序法第七條參照）。是以內政部（建築事務之中央主管機關）訂定公布「建築法第七十三條執行要點」，以供全國建築行政機關於核發使用執照時，得以按照其使用強度及危險指標等要素，並依照該要點附表一予以分類、分組，確定個別申請使用執照之建築物屬於何種類、組後，而可循此分類（組）決定該建築物於建築結構、公共衛生安全設施必須完備之程度（該要點第五至第七條參照）。（四）、依前所述，今本案爭點為上訴人於原先經營書店之處所，陳列電腦、提供網路服務，供人上網進行連線遊戲，是否違反原使用執照所許可之「店舖」用途，而應該申請變更使用執照，讓主管機關重新對該建築物之現狀進行檢查，確定提昇其使用方式之等級是否會對公安衛生、市容景觀等公共利益造成威脅。就此原審法院認為：１、上訴人所經營的「網路咖啡」業務，並不在原所許可之「店舖」類的使用範圍內。２、蓋目前一般「網路咖啡」場所內，所進行的活動絕大部分是可供多人同時使用的網路連線對戰遊戲，且由於遊戲內容設計繁複多變，使用者一旦上線參與遊戲，勢必無法於短時間內離線退出遊戲，此種商業活動，本質上即與一般所理解的、於短時間內買賣商品完成交易（如上訴人本來經營之書店）的「店舖」格格不入。３、此亦原審法院於前揭理由一、處所強調，衡諸日常經驗法則，認定事實適用法令，不得將建築物本身之使用方式或建築物內之人類活動型態分別看待之緣故。（五）、職此，「網咖」場所之本質在於提供電腦設備，由消費者使用或參與網路遊戲，其本質無寧更近於娛樂性消費，而非貨物、勞務之購買性消費，故被上訴人認定上訴人未領得變更使用執照，擅自變更原建築物之使用，此部分事實認定並無違誤。（六）、至上訴人謂被上訴人未依建築法第九十條第一項後段之規定，告知上訴人如何補辦手續，其處罰難謂合理一節，本院亦認為無理由。蓋行政處罰之要件，已因上訴人未領得變更使用執照，擅自變更原建築物之使用而合致，是否屬於建築法第九十條第一項後段「得以補辦手續」之情形，原屬建築主管機關裁量之權限，建築物所有權人或使用人並無主觀權利得請求主管機關必須由其補辦手續。故上訴人此部分所述，並非正確。四、綜上所述，本件上訴人未經領得變更使用執照而擅自變更建築物之使用，其事證明確，被上訴人裁處上訴人六萬元罰鍰並勒令停止使用，徵諸首開規定，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，因而認上訴人前訴訟程序之訴為無理由，將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人前訴訟程序之訴，核無違誤。
上訴意旨略謂，建築物之變更使用與營業項目無涉，且被上訴人不應只有處罰，還應告知原告，應如何辦理變更登記云云，業經上訴人於原審提出，為原判決詳述理由所不採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又行政法上所謂「一事」或「一行為」係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，商業登記法與建築法之管制目的不同，因此一事實行為，分別違反商業登記法與建築法之不同規定者，為二事，或二行為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用，併予指明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十二 年 六 月 六 日