最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第六七五號
上 訴 人 丙○○
丁○○戊○○甲○○乙○○被 上訴 人 臺北市政府工務局養護工程處代 表 人 己○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年一月十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第二二四五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：本案坐落臺北市○○區○○段二小段四二○地號土地面積三七二平方公尺持分三分之一為上訴人等所共有（下稱系爭土地），系爭土地未經徵收程序，竟遭政府非法強制占用多年，政府既然以強占使用，顯然是國家因公共事業之需要而強占，為符合憲法第十五條保障人民財產權之意旨，政府應迅速辦理徵收。詎原判決，不顧憲法第十五條之規定，放任被上訴人強占系爭土地，其判決違背憲法第十五條規定甚明。又，土地徵收條例規範政府使用人民土地之必經程序（即徵收及發放補償費），其實質意義為政府使用人民土地絕對必須支付代價，系爭土地政府未經法定程序違法強行占用多年，未支付任何代債，已違背土地徵收條例之立法精神。原判決對於政府有何權利（力）得不經法定程序違法強行占用，完全略去不論，顯然不備理由。再者，土地徵收與補償費為一體兩面之事件，被上訴人不發放補償費乃不辦理徵收之結果，原判決認必須已經徵收土地，方有補償可言，此純為倒果為因之說法。末查，司法院釋字第四○○號解釋明定：「政府應依本解釋辦理補償，．．．應訂期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」。詎原判決認為國家機關違反司法院釋字第四○○號解釋意旨，非本件審究範圍，對於上訴人所訴訟之重要請求內容不加審究而迴避問題，當然有判決理由不備之違背法令。請求廢棄原判決而改判或發回原審更行審理等語。
貳、被上訴人未提出答辯。
參、原判決以：（一）依土地徵收條例第十四、十五、十七、十八條規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府則為土地徵收之執行機關。經查本件被上訴人並非土地徵收及補償之權責機關，對其申請徵收系爭土地，被上訴人適格自有欠缺，難謂適法。其次土地徵收依司法院釋字第四二五號解釋，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之行為，是土地徵收之法律性質係屬行政處分。因此，土地徵收只有國家是徵收權之主體（改制前之行政法院著有二十四年判字第十八號判例），一般人民除法律另有規定外，並無土地徵收之公法上請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。本件上訴人既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則上訴人率以都市計畫法第四十八條、第四十九條之規定為據，逕行提起行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，難為妥適。況上訴人未經訴願程序，遽依行政訴訟法第五條規定，訴求被上訴人作成徵收系爭土地之處分，亦有未合。（二）土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，本件並無徵收處分之存在，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。又，司法院釋字第四○○號解釋所稱之法律係指形式意義之法律而言，解釋本身無從成為土地徵收之法律基礎，且該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，系爭土地迄尚未經徵收，即不發生適用該號解釋之餘地。矧土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一○號解釋意旨，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟。另，有關土地徵收自應優先適用土地徵收條例，上訴人所引據之都市計畫法第四十九條自無足取。故本件上訴人於系爭土地未經徵收處分存在狀況下，請求被上訴人給付徵收補償費新臺幣（下同）參仟零捌萬柒仟零伍拾元整，於法無據，應予駁回。至於國家機關違反司法院釋字第四○○號解釋意旨，未儘速依法律對既成道路辦理徵收補償所生之法效果為何，則非本件審究範圍為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院查：（一）、按行政訴訟法第五條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」；又土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此公用徵收僅有國家為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。此另由該號解釋文亦敍明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可逕作為向國家請求財產上給付之公法上原因；又「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，土地徵收條例第十四條、第十七條、第十八條分別定有明文。依該規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，則本件上訴人逕行請求被上訴人徵收系爭土地及給付徵收補償費，於法尚有未合。是原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、 民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 五 月 三十 日