最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第七三號
上 訴 人 乙○○訴訟代理人 葉潛昭律師被 上 訴人 臺北市選舉委員會代 表 人 甲○○右當事人間因選舉事件，上訴人不服中華民國九十年九月二十日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二三九一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：一、總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定是否違反憲法保障言論自由之意旨？被上訴人之行政裁罰是否違背比例原則？上訴人有無實質惡意？原審判決未對上述爭執重點逐一審查，亦未對於被上訴人作成裁罰決定時，是否遵守相關之程序，其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事加以審酌，即遽予駁回上訴人之訴，容有判決理由不備之違誤。二、行政機關應遵守行政法上禁止恣意原則、比例原則，即行政機關於行政處分時應權衡其適當性、必要性及比例性及禁止權利濫用原則。然查，本件被上訴人於作成裁罰時，並未依據上開原則而為審酌，僅因被上訴人曾於系爭晚會聲稱甘願受罰，即採用最高比例之裁罰，卻末斟酌被上訴人選監小組委員是否有當場制止不從，或多次開具制止通知書未予置理之情事，即採用最強度之行政裁罰，其顯然有違比例性及必要性原則。三、按立法中常有授權行政機關為裁量之規定，使行政機關得在具體個案之法律適用中實現立法目的，並使抽象性規範的適用亦得獲致「個案正義」的滿足。行政機關依法律裁量規定而擁有一定裁量權，同時也負有裁量「義務」。司法院釋字第四二三號理由書中所闡釋係裁量行使的一般性規則，仍然是依抽象性之「典型案件」為適用對象，而無法及於所有的現實態樣；為符合授權法律規定之應依個案決定的裁量要求，這種裁量基準不應被理解為得作為「唯一」或「絕對」的判斷依據，而必須留給實際決定機關在面對「非典型」案件時，得有衡量原先裁量基準未納入考量但與立法目的及個案正義實現有關的情事。四、本案被上訴人對於行政裁罰，並未制訂具體標準規範，雖其辯稱並未逾越法定裁量範圍，但其於法定裁量範圍，是否有善盡前開裁量義務，決定為最高額之行政罰鍰前，是否有就其裁罰之標準，是否符合相當性、公平性、比例性加以審查？均未見其於裁罰書中為任何之記載或說明，亦未見原審加以審查。且上訴人主觀之故意存在與否，乃係任何行政機關為行政裁罰時，最基本的判斷前提，此項前提，乃係用以決定應否裁罰，並非應否加重裁罰之要件。是原判決顯非適法，請求將之廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分等語。
被上訴人則以：一、查八十九年總統副總統選舉期間，連蕭競選總部於八十九年三月十七日晚間（即競選活動最後一夜），在臺北市中正紀念堂舉辦「新臺灣、故鄉情─春季藝術嘉年華會」造勢大會活動，於活動進行中，上訴人公開發布最新之民意調查資料，經臺上之人員提醒，上訴人仍執意公開，並聲稱願受罰，且將該最新民意調查資料由連蕭競選總部所屬戰青團成員於會場中散發，則上訴人上開情形自屬投票日前十日之內，將民眾對有關候選人或選舉所為之意見表達而予以彙計之資料，直接或間接公開發表散布於不特定之多數人者之行為，與總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之構成要件完全符合。查本件上訴人於連蕭競選總部八十九年三月十七日晚上總統副總統選舉競選活動最後一夜之造勢大會中，明知總統副總統選舉罷免法已禁止發布民意調查資料，仍聲稱願受處罰，執意公開發布蓋洛普最新民調資料，有中華電視臺所轉播八十九年三月十七日晚間連蕭造勢大會實況錄影帶附原處分卷足憑，上訴人於訴願及原審法庭審理時對上開事實亦不爭執，則其違法事實洵堪確認，被上訴人依法處以罰鍰，自屬合法且適當。二、總統副總統選舉罷免法第八十六條第二項有關罰鍰之規定，係立法者授權行政機關於政黨及任何人或法人代表違反同法第四十七條第二項之規定時，得於新臺幣（下同）五十萬元以上二百五十萬元以下之範圍內，行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為自由判斷，本件上訴人於前述時地上臺公布民意調查資料時，經他人勸阻，仍執意為之，並聲稱甘願受罰，具有主觀之故意，其違法情節非輕，被上訴人依前開規定，裁處最高額度二百五十萬元罰鍰，並未逾越法定裁量範圍，衡諸上訴人違法情狀，亦屬相當，並無裁量濫用之情形。三、被上訴人委員會議於審定有違反總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項罰鍰案時，為期慎重，更邀請專家、學者針對本法條之規範公開研討，並請擬處分對象到場說明後，始依個案作成罰鍰裁定，當時行政程序法尚未施行，被上訴人已先行採行「陳述」制度，讓行政處分當事人有充份說明機會，此皆有案可稽，其裁定程序嚴謹，裁罰妥當等語，資為抗辯。
原審判決以：按「政黨及任何人或法人代表不得於投票日前十日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料。」「政黨及任何人或法人代表違反第四十七條第二項規定或候選人對於競選經費之收入或支出金額，故意為不實之申報者，處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」為總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項、第八十六條第二項所明定。本件上訴人於連蕭競選總部八十九年三月十七日晚上總統副總統選舉競選活動最後一夜之造勢大會中，明知總統副總統選舉罷免法已禁止發布民意調查資料，仍聲稱願受處罰，執意公開發布蓋洛普最新民調資料，有中華電視台所轉播八十九年三月十七日晚間連蕭造勢大會實況錄影帶附原處分卷可稽，上訴人對上開事實亦不爭執。復按憲法第二十三條規定所揭櫫之「法律保留原則」及「比例原則」，乃憲法概括授權立法者對於基本權利於合乎比例原則之前提下得以法律限制之。而觀諸總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之立法理由，係在追求選舉之公正，自符合憲法第二十三條限制權利之目的，且其限制之範圍並非漫無邊際，僅限於與選舉或候選人有關之民調，始不得發布，並非所有民調資料均不得發布，且限制之期間更僅限於總統副總統選舉投票前十日內，是總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之限制，其手段係屬輕微且適當，為達成公正選舉之目的所必要，乃符合比例原則，亦無違背憲法保障言論自由之精神。上訴人於連蕭競選總部八十九年三月十七日晚上總統副總統選舉競選活動最後一夜之造勢大會中，公佈民意調查資料時，經他人勸阻無效而仍執意為之，並聲稱甘願受罰，則其係明知將因違法而受罰，仍執意為之，其有主觀之故意，甚為明確。查總統副總統選舉罷免法第八十六條第二項有關罰鍰之規定，係立法者授權行政機關於政黨及任何人或法人代表違反同法第四十七條第二項之規定時，得於五十萬元以上二百五十萬元以下之範圍內，行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰）。而行政裁量受法院審查之範圍，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性外，行政法院不予審查。本件上訴人於前述時地上臺公佈民意調查資料時，經他人勸阻，仍執意為之，並聲稱甘願受罰，具有主觀之故意，其違法情節非輕，被上訴人依前開規定，裁處最高額度二百五十萬元罰鍰，並未逾越法定裁量範圍，衡諸上訴人違法情狀，亦屬相當，並無裁量濫用之情形。上訴人主張其裁量違反比例原則，不足採取。次查總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之規定，依文義解釋，並未將不得發布之民意調查資料限於「最新」或「第一次公布」之民意調查資料。且就立法理由觀之，該項規定係在維護選舉之公正，蓋於投票日前十日，選民透過政見發表會、媒體報導及文宣資料之流傳，應大致已得確定其支持之人選，該項規定之意旨，乃避免投票日前十日內，另因民意調查資料之發布，左右或主導選民之選舉意向，良以該民意調查資料無論新舊均可能動搖選民之主觀信念，而該等民意資料是否屬實或客觀，於投票日前十日內，選民無足夠之時間分辨，候選人亦無充分時間釐清之急迫情況下，如放任其散布，自有違選舉之公正。上訴人主張其公布者若為舊有資料，即不應處罰，容有誤解，況其所公布者乃蓋洛普最新民調資料，業經被上訴人選監小組到場之委員邱瑞忠回報（見被上訴人第一九八次選舉委員會議紀錄），足見上訴人之主張均不足取。因認被上訴人據以裁處上訴人罰鍰二百五十萬元及訴願決定予以維持，均無不合。乃予駁回上訴人於原審之訴，經核並無違誤。上訴意旨雖謂原處分採用最強度之行政裁罰，顯有違比例性及必要性原則，且總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之規定是否有違憲法保障言論自由之意旨，亦值探討云云。惟按憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，其揭櫫之「法律保留原則」及「比例原則」，乃憲法概括授權立法者對於基本權利於合乎比例原則之前提下得以法律限制之。而觀諸總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項之立法理由，係在追求選舉之公正，自符合憲法第二十三條限制權利之目的，且其限制之範圍並非漫無邊際，僅限於與選舉或候選人有關之民調，始不得發布，並非所有民調資料均不得發布，且限制之期間更僅限於總統副總統選舉投票前十日內，是總統副總統選舉罷免法第四十七條第二項規定之限制，其手段係屬輕微且適當，為達成公正選舉之目的所必要，乃符合比例原則，亦無違背憲法保障言論自由之精神。總統副總統選舉罷免法第八十六條第二項有關罰鍰之規定，係立法者授權行政機關於政黨及任何人或法人代表違反同法第四十七條第二項之規定時，得於五十萬元以上二百五十萬元以下之範圍內，行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。查上訴人於前述時地上台公布民意調查資料時，經他人勸阻，仍執意為之，並自稱甘願受罰，顯見其有主觀之故意，違法情節非輕，則被上訴人裁處最高額之罰鍰，自難謂有違比例性或必要性。本件上訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 廖 宏 明法 官 黃 璽 君法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十三 日