最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第七六九號
上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年一月十四日臺北高等行政法院九十年度訴字第一七二一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人因辦理省道台十五線0k+000─6k+626段道路拓寬工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應發放補償費新臺幣（下同）一、八二四、七九八元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經上訴人先後三次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）八十九年三月十六日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第二次會議評議，決議以第三次複估金額一、四四二、三三五元為建築物補償標準，並報經內政部八十九年四月二十一日台（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查，因被上訴人已領金額大於第三次複估金額，上訴人曾於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償新臺幣（下同）三八二、四六三元，惟被上訴人逾期仍未返還。其至今未返還溢領金額部分，為無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，請求被上訴人給付上訴人三八二、四六三元及自起訴狀送達之翌日起清償日止，及按年息百分之五計算之利息等語。
被上訴人則以： 查土地法第二百四十七條規定：「對於第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四十二條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」司法院釋字第一一○號解釋亦以：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期限」。依據上開司法院釋字第一一○號解釋，土地法第二百四十七條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然上訴人所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被上訴人溢額受領補償費之依據，而其顯已逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超過此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則上訴人若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被上訴人等溢領補償金，被上訴人是否亦得於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求上訴人再行給付不足額之補償金。若於期限內未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦為最高行政法院八十九年度判字第一三三三號判決加以肯認。據此，上訴人所為主張全無可採之處，被上訴人受領補償金為有法律上之原因，無溢額受領之問題等語資為抗辯。
原判決駁回上訴人在原審之訴，略以：按義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分文書定有履行期間，如逾期不履行，主管機關得移送行政執行處就義務人之財產強制執行，行政執行法第十一條第一項第一款定有明文。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，行政程序法第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段、第二項分別定有明文。次按行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，但上開法理本存在於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項及八十七年十月二十八日修正公布、八十九年七月一日施行之訴願法第八十條第一項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定中。而授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，依民法第一百七十九條規定之法理，其應負返還該已無法律原因之利益之義務，原授予利益之機關即有請求其返還之權利，且基於主管此項事務之機關職權，自可以行政處分之方式命其返還該項不當得利。故縱使在行政程序法施行前，行政機關仍得於發現其所為授益性行政處分有違誤時，依職權為全部或一部之撤銷，並命受益人於一定期限內返還其不當得利，此乃行政機關本於法令（或法理）所為之形成及下命處分，受處分之相對人即因而負有公法上金錢給付義務，如其認為此項處分有違法或不當，自得另行提起行政救濟。而主管機關亦得於履行期限屆滿後，移送行政執行處就義務人之財產強制執行。查上訴人因辦理省道台十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程，拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應核發補償費一、八二四、七九八元，經公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經上訴人予以複估，並認應以第三次複估之金額一、四四二、三三五元為建築物補償標準，上訴人乃於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人：「台端所有坐落省道台十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費請八十五年二月二十九日前退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」，並於附件「建築物補償清冊」內敍明各業主建築物坐落門牌、複估金額、已領金額及追繳金額，其中本件被上訴人應追繳金額為三八二、四六三元，此有上訴人所提上開公函及附件西部濱海公路台十五線0k+000至6k+626用地內建築物補償清冊可稽。上訴人既於核定被上訴人之建築物補償金額後，因複估發現原核定補償金額有誤，乃決定以複估之金額為準，即係更為核定較低之金額（亦即依職權撤銷原核定之一部），並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被上訴人有返還溢領部分之補償金額之義務，乃發函敍明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀之效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質，被上訴人因而負有公法上金錢給付義務，茲被上訴人既逾期未履行，依首揭說明，上訴人即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向原審法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開公函未一併命被上訴人給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，上訴人可另以行政處分命被上訴人給付，亦無向原審起訴之必要。否則如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。且行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。故上訴人起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之等情，為其判斷之依據。固非無見。
本院按：義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行。行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。惟該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條所定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息，滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。依該規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，可知上開施行細則第二條所稱其他公法上應給付金錢之義務，係指可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付。授予金錢給付之行政處分，經主管機關撤銷變更，致受領人有溢領金額時，因其原法律上之原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。本件上訴人請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之內容，其中催告限期返還溢領補償金部分，無非係通知被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定之要件不合。又依行政程序法第一百二十七條第二項規定，返還範圍準用民法有關不當得利之規定，並未如德國法有明文規定因行政處分撤銷失效，受益人返還所受領給付時，行政機關得以行政處分核定返還金額。主管機關若以行政處分之方式命受領人返還，欠缺法律上依據。行政機關既無依法單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。是以上訴人依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合，亦具有權利保護之必要。至上訴人前開函，除催告被上訴人返還溢領之補償費外，是否含有撤銷其前核定之補償費行政處分之意旨，關係到本件被上訴人是否溢領補償費？是否無法律原因而受領溢額之給付而應負返還之責任？惟該等事項均屬上訴人請求有無理由之實體事由，尚不影響上訴人提起本件給付訴訟之合法要件。是以原判決以上訴人請求返還溢領之補償費係基於公法上不當得利關係，復又認上訴人函催被上訴人返還該款之函係有形成或下命之行政處分，其立論欠一貫，並以上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款規定逕行移送執行而毋庸提起一般給付訴訟，上訴人之訴欠缺權利保護要件而予以駁回等情，不無違誤。又查行政訴訟法第一百十六條第一項，訴願法第九十三條第一項係就行政處分停止執行之規定，本案上訴人函催被上訴人返還溢領之補償費，既非本於法令之行政處分，顯與上開規定無涉。故原判決另以：如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項，訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定，及被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾等語，其見解尚非可採。綜上，原判決尚有未洽，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原判決，為有理由。合將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之審理，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 璽 君法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十三 日