最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第七六一號
上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年一月十四日臺北高等行政法院九十年度訴字第一七五二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由本件上訴人起訴主張：有關省道臺十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，業經補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會民國八十九年三月十六日第二次會議討論且決議以第三次複估金額為標準，並報經內政部八十九年四月二十一日臺（八九）內地字第八九○五七七七號函同意備查。被上訴人所有坐落上開工程用地內之建築物補償費已領金額大於第三次複估金額，上訴人曾以八十五年一月十一日八五北府工土字第七八一○號函請被上訴人於八十五年二月二十九日前，將溢領之補償費新臺幣（下同）三七三、九九一元，退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，被上訴人迄未償還。其至今未返還溢領金額部分，為無法律上之原因而受利益，致他人受損害，上訴人有不當得利返還請求權，故依行政訴訟法第八條第一項規定，訴請被上訴人給付上訴人三七三、九九一元及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
被上訴人則以：本件上訴人係以民法第一百七十九條第一項不當得利請求權為請求權基礎，並非公法上原因，不合行政訴訟法第八條規定，行政法院無審判權。又依司法院釋字第一一○號解釋，土地法第二百四十七條須「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用餘地。本件上訴人所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被上訴人等溢額受領補償費之依據，顯已逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限，土地徵收之所有法律關係應屬確定，不得加以變動。被上訴人受領補償金有法律上之原因，上訴人主張並非可採，請駁回其訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果，以：按義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，其處分文書定有履行期間，如逾期不履行，主管機關得移送行政執行處就義務人之財產強制執行，行政執行法第十一條第一項第一款定有明文。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定」，行政程序法第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段、第二項亦分別定有明文。行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，但上開法理本存在於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項及八十七年十月二十八日修正公布、八十九年七月一日施行之訴願法第八十條第一項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定中。而授予利益之行政處分之一部或全部被撤銷時，受益人受領利益之法律原因即於撤銷範圍內溯及失其效力，依民法第一百七十九條規定之法理，其應負返還該已無法律原因之利益之義務，原授予利益之機關即有請求其返還之權利，且基於主管此項事務之機關職權，自可以行政處分之方式命其返還該項不當得利。故縱使在行政程序法施行前，行政機關仍得於發現其所為授益性行政處分有違誤時，依職權為全部或一部之撤銷，並命受益人於一定期限內返還其不當得利，此乃行政機關本於法令（或法理）所為之形成及下命處分，受處分之相對人即因而負有公法上金錢給付義務，如其認為此項處分有違法或不當，自得另行提起行政救濟。而主管機關亦得於履行期限屆滿後，移送行政執行處就義務人之財產強制執行。本件上訴人因辦理前開道路拓寬工程，需拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，核定應發補償費二、○三九、二九六元，而於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣經上訴人予以複估，認應以第三次複估金額一、六六五、三○五元為補償標準，乃於八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人：「台端所有坐落省道台十五線0k+000至6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費請八十五年二月二十九日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，請查照。」並於附件「建築物補償清冊」內敘明各業主建築物坐落門牌、複估金額、已領金額及追繳金額，其中本件被上訴人應追繳金額為三七三、九九一元。上訴人既於核定補償金額後，因複估發現原核定補償金額有誤，乃決定以複估之金額為準，即係更為核定較低之金額（亦即依職權撤銷原核定之一部），並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被上訴人有返還溢領部分之補償金額之義務，乃發函敘明變更之意旨及命其於一定期限內如數返還，其係基於職權及主觀之效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，則此公函即係依法令所為之行政處分，具有形成及下命處分之性質，被上訴人因而負有公法上金錢給付義務。被上訴人既逾期未履行，依首揭說明，上訴人即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向原審法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開公函未一併命被上訴人給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，上訴人可另以行政處分命被上訴人給付，亦無向原審起訴之必要。否則如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。且行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾。故上訴人起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由等，為其判斷之依據，而不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴。
本院按：義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行，行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。惟該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。上開例示規定所舉之稅款等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，是該條所稱其他公法上應給付金錢之義務，應指其他可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付。授予金錢給付之行政處分，經主管機關撤銷、變更，致受益人有溢領情形時，因其原受領之法律上原因已不存在，而發生公法上不當得利之關係。本件上訴人請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人八十五年一月十一日所發八五北府工土字第七八一○號函中，限期被上訴人返還溢領補償金部分，無非通知被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定要件不合。又行政程序法第一百二十七條第二項，僅規定受益人返還範圍準用民法有關不當得利之規定，並未如德國法有明文規定因行政處分撤銷失效，受益人返還所受領給付時，行政機關得以行政處分核定返還金額。主管機關若以行政處分之方式命受領人返還，欠缺法律上依據。行政機關既無依法單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。是以上訴人依行政訴訟法第八條第一項規定，依據公法上之不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合，亦有權利保護之必要。至上訴人前開函，除催告被上訴人返還溢領之補償費外，是否含有撤銷其前核定之補償費行政處分之意旨，關係本件被上訴人是否溢領補償費？是否無法律原因而受領溢額之給付而應負返還之責任？惟該等事項均屬上訴人請求有無理由之實體事由，尚不影響上訴人提起本件給付訴訟之合法要件。原判決以上訴人請求返還溢領之補償費係基於公法上不當得利關係，復又認上訴人函催被上訴人返還該款之函係有形成或下命之行政處分，其立論欠一貫，並以上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款規定逕行移送執行而毋庸提起一般給付訴訟，上訴人之訴欠缺權利保護要件而予以駁回等情，不無違誤。再查行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項係就行政處分停止執行之規定，本件上訴人函催被上訴人返還溢領之補償費，既非本於法令之行政處分，顯與上開規定無涉，被上訴人亦無從對之另行提起撤銷訴訟，故原判決另以：如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定，及被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾等語，其見解尚非可採。綜上，原判決尚有未洽，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原判決，為有理由。合將原判決廢棄，發回原法院另為適法之審理，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十二 年 六 月 十三 日