最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第八四號
上 訴 人 甲○○
送達代收人 陳益軒律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 乙○○右當事人間因有關不動產補償事件，上訴人對於中華民國九十年十月二十四日臺中高等行政法院九十年度訴字第一一六五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：一、上訴人自民國四十六、七年間即占有被上訴人所有之台中市○○區○○里○○○段三五三之一、二及三五九之二地號等筆土地（重測後為台中市○○區○○段一三一、一四一、一四六地號），並於其上種植農作物。被上訴人於七十八年八月及十月二次為開發「望高寮」地區，召開收購協調會議，就地上物之補償及土地之返還獲致具體結論，原則上同意按「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」，核發補償費，惟被上訴人補償費之作業事宜延宕多年，十餘年仍未發放。至八十九年被上訴人復因興建「可愛動物園」須辦理系爭土地地上物清除作業，再召開協調會，決議補償上訴人一、一七一、八六二元，以利地上物清除作業之進行。上訴人誤以該補償金查估標準自七十八年起即未修正及調整，且會議代表又以刑事告訴竊佔恫嚇上訴人，上訴人無奈而同意被上訴人之要求，以此金額為補償費同意拆除地上物。二、惟按被上訴人於八十九年四月六日請求上訴人出具之同意書中，明訂建物補償及自動拆除獎勵金，係依八十九年查估基準計算得出。何以依七十八年之基準計算農作物之補償額？上訴人於八十九年協調會所同意者，係就「整個補償之辦法」（包括查估、公告、發放補償金時限等）與被上訴人達成協議，決非就「七十八年查估基準」為片面之承諾。三、司法院釋字第四○○號、第四二五號所揭櫫「平等原則」之意旨，相同之事物，即應為相同之處理。本件系爭法律關係雖非「徵收」補償，然前揭原則對一般之行政行為仍應有所適用。上訴人於四十六、七年間即於系爭土地種植及建有建物，和平繼續占有該土地超出二十年，依民法第七百七十二條之規定，得請求為地上權之登記，然因信賴被上訴人於七十八年同意提出補償，致未聲請辦理地上權登記，此一「請求權」雖尚未具體實現，但該權利仍應保護，此由行政程序法第一百十七條、第一百十九條立法意旨觀之甚明。五、上訴人雖非系爭土地之所有權人，惟既由台中市南屯區公所發給「擅墾公有山坡地申報書」、「台中市政府征收公有山坡地預繳費用繳納通知書」，則上訴人於系爭土地上種植竹木之權利，即不得謂不受法律之保障。縱其尚不足稱之為「權利」，惟依司法院釋字第四六九號解釋理由書之意旨以觀，其屬「法律上值得保護之利益」，雖該號解釋係針對「國家賠償」請求權而來，惟於本案之請求補償金事件，性質上亦應予類推適用，方符合憲法保障人民基本權之「法治國」最低要求。縱認上訴人無得據「公法上契約」之請求權請求被上訴人為給付，然依土地法第二百零八條、第二百零九條及第二百十五條之規定，併同司法院釋字第四六九號之意旨，亦足認上訴人之請求絕非無據。且就「公法上請求權」之存否，除有依據憲法及法律規定外，尚可由一般法律原理原則導出，此即所謂「公法上不當得利」。準此，即不得謂上訴人並無請求被上訴人給付之權利。六、為此求為判決被上訴人應給付上訴人二、六○五、二六二元及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
被上訴人則以：一、被上訴人前於七十八年間因辦理望高寮地區整地工作，就系爭市有公地遭上訴人無權占有乙案，雖曾召開協調會協商向上訴人收購地上物事宜，惟因上訴人對於被上訴人提出之收購價格，拒絕接受，因而未能獲致協議；被上訴人亦因預算所限，而未續行協調。從而，前開七十八年間之協調會，自始未成立任何關於收購系爭土地上農作物之公法或私法契約。上訴人狀指被上訴人原則同意按辦理徵收土地農作物補償遷移查估基準，核發補償費者，並不符實。二、再按被上訴人訂頒台中市八十九年度辦理徵收土地農林作物水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，應於辦理土地徵收時始有適用。本件系爭土地係被上訴人管有之公地，並非上訴人或其他私人所有土地，上訴人對之復無正當之占有權源，自不能依該項查估基準請求補償費。
三、上訴人既未向地政機關聲請登記為地上權人，究不得以之對抗土地所有人即被上訴人，自無主張非屬無權占有之餘地。四、本件被上訴人於八十九年三月二十七日與上訴人協議按七十八年間擬議收購之標準予以補償，係因辦理可愛動物園新建工程，基於避免紛爭及節省工期之考量所為，本屬行政上之權宜措施，本無何種應予補償之公法上義務。茲上訴人已領畢補償金，並將土地交還被上訴人營造公共設施，殊無許其再事爭議之理。該項協調會獲致之結論，載明按七十八年十月十三日收購協調會當時提出之補償標準核算補償費，並未有關於依徵收土地地上農作物補償查估標準計算補償費之約定；而且，如非雙方明知徵收土地地上物補償標準已有變更，今昔不同，何須為按七十八年收購協調會提出之標準核算之記載，既經記載按當時收購標準核算，應認已有排除按目前徵收案補償標準計算之意旨，上訴人所謂被上訴人誤導及違反誠信原則者，均無足取等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人多年來占有台中市所有之上開土地種植作物，被上訴人於七十八年間為辦理望高寮地區整地工作，始與上訴人就占有土地，召開協調會協商向上訴人收購地上物事宜，因該土地為上訴人所占有，其並非土地所有權人，被上訴人欲請求上訴人返還土地，以資整地或利用，對於上訴人於該地上之作物，雙方協商予以補償，因該補償費被上訴人多年未發放，迄八十九年間被上訴人復因興建「可愛動物園」須辦理系爭土地地上物清除作業，於同年三月二十七日再召開協調會，兩造達成協議，由被上訴人補償上訴人一、一七一、八六二元，上訴人除簽具同意書外並已領取該金額，此為上訴人所不爭，並有協調會議記錄及同意書附卷可稽。另觀被上訴人對此補償金所依循之原由，為該土地三十餘年來，為上訴人及訴外人等長期占用，建造房舍及種植芒果樹，其拆遷自不得依據「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」核發補償費，如循法律訴訟方式處理必將因曠日費時而影響園區工程進度，造成補助款應繳還補助單位等嚴重損失，爰與上訴人等召開協調會議而達成結論，有被上訴人之簽呈在卷可佐。是本件自屬被上訴人基於所有權之作用，請求上訴人返還長期占用被上訴人所有土地，避免訴諸法律冗長程序，所為之權宜措施，即使上訴人所占用之部分土地，領有台中市南屯區公所發給之「擅墾公有山坡地申報書」、「台中市政府征收公有山坡地預繳費用繳納通知書」，而有使用權利之情形亦同。是兩造於七十八年及八十九年間之多次協調會，所達成之協議，亦非就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之公法上契約。縱七十八年間之協議，被上訴人比照「辦理徵收土地農作物補償遷移標準查估基準」核發補償費予上訴人，然此亦非政府需地機關依法對人民所為徵收土地之行政處分。是兩造既於八十九年三月二十七日之協調會達成協議，且於協議中明確定其補償金之數額，亦未言及係依何標準訂定；依此，既係經協議而決定其補償金額，雙方自可能對其原有主張讓步，自難再以其協議金額不合八十九年之徵收補償基準，而資為爭議。是上訴人事後主張被上訴人補償費過低，或補償標準未依雙方之協議，自難認為有理由。至上訴人以其曾受被上訴人人員以刑事告訴竊佔恫嚇，無奈而同意被上訴人之要求乙節，並無證據足證其有因此恫嚇而造成其協議時之意思表示不自由，況上訴人亦未將此意思表示予以撤銷，故此一主張亦不足為其有利之認定。從而均難認為其對於被上訴人有公法上請求權存在。至上訴人另主張本件可類推適用司法院釋字第四六九號解釋，且就「公法上請求權」之存否，除有依據憲法及法律規定外，尚可由一般法律原理原則導出，此即所謂「公法上不當得利」，自有請求被上訴人給付上開金額之權利乙節。惟該解釋係針對國家賠償法第二條之規定而言，本件被上訴人請求上訴人返還占用其所有土地，雙方達成協議，並非被上訴人基於公權力之高權行為或法令依據，強制性予以介入，自與國家賠償之要件不合，並無類推適用之餘地。又本件上訴人訴請之給付，如何依憲法、法律規定及一般法律原理原則導出屬公法上之請求權或公法上不當得利，上訴人並未舉證或提出理論以實其說，亦查無此可比附援引之情形，是此部分主張，亦難認有據。再關於上訴人是否有無取得該土地之時效取得地上權之請求權，因信賴被上訴人給付補償費，而延誤其行使該請求權，此為其內心動機問題，與本件訴請之請求權不生關連。綜上，本件上訴人以其對被上訴人有公法上之請求權，或兩造間有公法求上契約，抑或被上訴人有公法上不當得利之情事，訴請被上訴人給付二、六○
五、二六二元及法定遲延利息為無理等情為由，駁回上訴人之起訴，經核於法並無違誤。上訴論旨無非以：依司法院釋字第三四八號、第五三三號被上訴人與上訴人就返還土地所生之地上物補償事宜所為之協議，係屬公法上之行政契約。又上訴人得本於果樹（即地上物）主張權利，被上訴人在決定補償額時，即應與辦理徵收為相同之處理，其違背平等、誠信、信賴保護等原則，竟依舊有七十八年標準補償，而未依八十九年實際徵收當年標準補償，致上訴人信賴協議，而受有財產之損失，依行政程序法第一百二十條、第一百十六條及司法院釋字第四○○號解釋，確屬公法上之請求權，自得向行政法院提起一般給付訴訟，原判決認事用法顯有違誤云云。惟按行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。本件系爭土地為被上訴人管有，為兩造所不爭執。又上訴人於原審起訴主張，其「於四十
六、七間即於系爭土地上種植果樹，且搭建有建物存在，是依民法規定，原得請求地上權之登記．．．」，已表明其為私法上之權利。且兩造於八十九年三月二十七日最終之協調會議紀錄，結論（一）載明：「甲○○所有位於本市可愛動物園用地之地上建物及農作物，其補償費依據本府七十八年十月十三日召開之『本市望高寮觀光地區有關坐落本市○○區○○○段三五三之一、三五三之二、三五九之二地號三筆市有地地上物收購協調會』結論之補償標準核算．．．」，亦明示係為地上物之收購而為協議。另觀諸被上訴人協議補償之原由，係該土地三十餘年來，為上訴人及訴外人等長期占用，建造房舍及種植芒果樹，如循法律訴訟方式處理必將因曠日費時而影響園區工程進度，造成補助款應繳還補助單位等嚴重損失，爰與上訴人召開協調會議而達成結論。是本件自屬被上訴人基於私法上所有權之權源，請求上訴人返還長期占用土地，避免訴訟冗長程序，所為之權宜措施。兩造所達成之協議應屬私法契約，並非就公法上權利義務設定、變更或廢止而為締約，至為明顯。上訴論旨主張上開協議係屬公法上之行政契約，違背平等、誠信、信賴保護等原則、行政程序法及所引司法院解釋云云，自無可採。其另執原審已予指駁不採之陳詞，指摘原判決違法，求為廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十四 日