最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第八六八號
上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年一月十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第一八二四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回台北高等行政法院。
理 由上訴人之上訴意旨略謂：一、民法第一百七十九條：「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本案經上訴人所屬地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第二次會議決議：「以第三次複估金額為建築物補償標準。」經核算被上訴人已領金額大於第三次複估金額而產生溢領金額，依據民法第一百七十九條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被上訴人返還溢領款。二、本案有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被上訴人溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致上訴人受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被上訴人返還新台幣五五四、一七八元。依行政訴訟法第八條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被上訴人溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還。鈞院判決所稱：上訴人於八十五年一月十一日函通知被上訴人限期返還溢領金額為行政程序法第一百二十七條「授予利益之行政處分」，惟上訴人發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱行政處分。三、有關司法院釋字第一一○號解釋：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得爰用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本案乃無司法院釋字第一一○號解釋之適用，因上訴人並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被上訴人溢領徵收補償金額，而催告被上訴人繳回溢領之金額。被上訴人對於複估之金額有異議而不繳回，上訴人始將第三次複估金額依土地法第二百四十七條：「對於第二百三十九條、第二百四十一條或二百四十二條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算，應無司法院釋字第一一○號解釋之適用。四、行政執行法第十一條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第二條明文規定包括，稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。因「徵收溢領補償費」性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務，故依行政訴訟程序請求被上訴人返還溢領之金額。五、綜上所述，被上訴人溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務，於法律上及事實上顯足採納，請判決廢棄原判決等語。
被上訴人則以：一、本件應非屬行政法院審判權管轄：原審認本件係屬上訴人欠缺保護必要，而駁回上訴人一審之訴，然事實上，本件原審尚未審酌有無審判權管轄。原告起訴略以：「被告無法律上之原因，而受利益致他人受損害，故依據不當得利返還請求權，請求被告返還該金額」云云。顯見係以民法上不當得利作為請求權基礎。而其於上訴審亦一再陳明其主張之溢領徵收補償費非屬公法上之金錢給付義務，此見其上訴狀亦堅稱「因徵收溢領補償費，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務」。則其顯係基於私法上之權利義務為主張，自不應循行政訴訟為救濟。又行政訴訟法第八條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」故欲提起行政訴訟法之一般給付訴訟，必須係「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」，而本件有關溢付補償金之爭議，雖原徵收與補償金發放屬於「公法上原因」所生之財產給付，然本件所爭議者係以民法上之不當得利作為請求權基礎，已如前述，本身並非「公法上原因」。基上，鈞院對於本件似無審判權管轄，應於程序上駁回上訴人之訴訟。二、本件上訴人之主張違反司法院釋字第一一○號解釋之意旨，應無請求權：上訴人於原審業已坦承該一由被上訴人領取之補償金，係經法定公告異議期間屆滿後確定，始由被上訴人領取。則被上訴人領受該一補償金絕非不當得利固至明之事理，而尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業已確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。司法院釋字第一一○號解釋要旨略以：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主張地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之，．．．」。則據該號解釋，上揭土地法第二四七條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然上訴人今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第三次複估價額，作為被上訴人等溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越上揭「公告完畢後十五日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院八十九年度判字第一三三三號判決加以肯定，其判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，上訴人若得以補償金發放完竣後之第三次複估結果，主張被上訴人等溢領補償金，被上訴人是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求上訴人再行給付不足額之補償金。據此可知，上訴人所為主張全無可採之處。三、今上訴人主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：按，系爭徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由上訴人一手包辦，與被上訴人等被徵收戶毫無相涉。被徵收戶充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被上訴人等，被上訴人只知依通知領取徵收補償款。則縱如上訴人所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係上訴人造成。而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，上訴人事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信上訴人片面之詞。而無端橫加負擔予被上訴人等無辜人民。反之，被上訴人等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議。今該公告既已確定，則殊不容上訴人為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。基上，不論上訴人辯稱其錯誤如何發生，均不影響被上訴人依確定公告內容合法取得徵收補償款之權利，更無不當得利。請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、本件上訴人因辦理省道台十五線0k＋000～6k＋626段道路拓寬工程，拆遷被上訴人所有坐落用地內之建築物，前經上訴人核定應核發補償費，經公告確定後發放並拆遷完畢。惟因案外人謝崇德、謝元富不服上訴人核定之補償費，提起訴願，上訴人乃先後三次予以複估。惟歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同，嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，上訴人乃以八十五年一月十二日以八五北府工土字第七八一○號函通知被上訴人於八十五年二月二十九日前返還溢放之補償費一三
一、九四三元。二、依上說明，上訴人八十五年一月十二日八五北府工土字第七八一○號函即係上訴人職權撤銷原處分之一部，並因該經撤銷之部分已溯及既往失其效力，被上訴人因而負有返還溢領部分之補償費之義務。故該函敍明變更之意旨及命被上訴人於一定期限內如數返還，係上訴人基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，構成依法令所為之行政處分，具有下命處分之性質。三、被上訴人因上開處分而負有公法上金錢給付義務，且該處分書本身又定有履行期間，被上訴人既逾期未履行，依行政執行法第十一條第一項第一款規定，上訴人即得逕移行政執行處強制執行，自無庸向高等行政法院另行提起給付之訴。至於遲延利息之請求部分，雖然上開通知函未一併命被上訴人給付，但依行政程序法第一百二十七條第二項準用民法第一百八十二條第二項之規定，利息本屬不當得利返還之範圍，上訴人可另以行政處分命被上訴人給付，亦無向原審法院起訴之必要。否則如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定。四、上開通知函的性質為下命性質行政處分，雖屬無疑，惟上訴人作成該處分之行政程序與處分本身之理由構成，尚有不完足周延之處，原審法院認為仍有附帶加以指明，以供上訴人在往後類似案例參考之必要：（一）、按行政程序法係八十八年二月二日公布，而自九十年一月一日起施行，雖早於系爭處分作成之日期，但該法所揭櫫而予以明文化的行政法上一般原理原則，基於憲法上法治國原則之要求，以及保障人民基本權之意旨，對於行政程序法公布施行前之行政行為仍有適用，而非必須待該法正式施行相關法律原則始對行政機關產生拘束力。（二）、依行政程序法第九條規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。又依該法第一百十七條規定，行政機關職權撤銷違法行政處分時，必須遵守信賴保護原則，衡量人民對原違法處分之信賴利益及撤銷所欲維護之公益（該條第二款），倘因公益大於人民的信賴利益而仍決定撤銷時，對於人民因信賴該處分致受財產上之損失，亦應給予合理補償（該法第一百二十條第一項規定參照）。（三）、本案即屬此處「撤銷違法授益行政處分」之情形，故上訴人將來就類似案件如另以行政處分重新命人民繳還溢額受領之補償費時，處分內容自應敘明人民信賴原處分之利益，與撤銷原處分、追繳溢領款項所欲實現之公益的利益內容，上訴人對於諸此相關利益衡量的過程及結果，倘上訴人仍決定撤銷，更須說明人民是否因授益處分撤銷而產生損害，以及是否加以補償等事項，該處分的理由構成始可謂周延。五、最後，原審法院裁判見解向來堅持，行政的本質係講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非屬行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。何況被上訴人對於上開處分本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將可能造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及裁判歧異之困擾。故上訴人起訴請求返還本件公法上不當得利及其利息，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，因而依行政程序法第九十二條第一項、同法第一百十七條前段、同法第一百二十七條第一項前段及行政執行法第十一條第一項第一款規定為上訴人敗訴之判決，固非無見。惟按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，而其處分書文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者，逾期不履行，主管機關得移送行政執行處執行。」行政執行法第十一條第一項第一款固定有明文。然該條項所稱之公法上金錢給付義務，依同法施行細則第二條所定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或其他公法上應給付金錢之義務。依該規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，可知上開施行細則第二條所稱其他公法上應給付金錢之義務，係指可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付所生之義務。本件請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第十一條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第一百八十條至第一百八十三條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之內容，其中催告限期返還溢領補償金部分，無非係通知被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第十一條第一項所定之要件不合。又依行政程序法第一百二十七條第二項規定，僅係返還範圍準用民法有關不當得利之規定，如法律關係之兩造有爭執時，因行政機關並無單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟行政。是以，上訴人依行政訴訟法第八條第一項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合。原判決以上訴人請求返還溢領之補償費係基於公法上不當得利關係，復又認上訴人函催被上訴人返還該款之函係有形成或下命之行政處分，已有法理上之矛盾，並以上訴人得依行政執行法第十一條第一項第一款規定逕行移送執行而毋庸提起一般給付訴訟，上訴人之訴欠缺權利保護要件而予以駁回等情，不無違誤。又查行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項係就行政處分停止執行之規定，本案上訴人函催被上訴人返還溢領之補償費，既非本於法令之行政處分，顯與上開規定無涉。且該函既非行政處分，被上訴人自無從對之另行提起撤銷訴訟。故原判決另以：如認上訴人須起訴取得給付判決，始得強制執行，無異否定行政處分之執行力，有違行政訴訟法第一百十六條第一項、訴願法第九十三條第一項及行政執行法第四條第一項之規定，及被上訴人對於上開公函本得提起行政救濟，如又認上訴人得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決歧異之困擾等語，均嫌無據。綜上，原判決尚有未洽，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原判決，為有理由。合將原判決廢棄，發回原法院另為適法之裁判，期臻公平合理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十二 年 七 月 十八 日