最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第八九七號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 高雄縣旗山鎮公所代 表 人 乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年五月六日高雄高等行政法院九十一年度訴字第五二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：上訴人所有坐落高雄縣○○鎮○○段○○○號、面積○．○四四八九二公頃土地，遭被上訴人非法擅自舖設柏油路面，並挖造排水溝加蓋，致該土地成為供復新北街兩側居家等公眾通行之既成道路使用，嚴重侵害上訴人之土地所有權。依據土地法第十四條第一項第五款、第二項、第二百零八條第二款、土地徵收條例第三條第二款、第五十八條及司法院釋字第四○○號、第四四○號解釋，請求被上訴人應予以徵收、補償。詎被上訴人迄未辦理徵收，嗣雖以民國九十年七月三日九○旗鎮建字第四三四五號函復上訴人，惟仍未准其所請等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應就上訴人所有系爭土地辦理徵收或補償，及應給付上訴人新臺幣（下同）五百三十八萬七千零四十元。
被上訴人則以：上訴人所提訴願係請求被上訴人為徵收補償，並非請求被上訴人為徵收處分；上訴人迄未曾向被上訴人或任何機關就系爭土地為「徵收之申請」及曾就此提起訴願；況依現行法上訴人並無徵收請求權之法律明文依據；被上訴人亦無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。是上訴人自不得依行政訴訟法第五條規定提起本訴，其起訴應予駁回。又關於徵收補償地價之發放，應以對補償金額不服，始得依法提起行政救濟。本件並無徵收處分存在，則兩造間並無發生財產上給付請求之公法上原因，從而上訴人於無徵收處分存在之情況下，請求被上訴人限期編列預算或籌備其他財源徵收補償，於法亦有未合等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人雖主張依據土地法第十四條第一項第五款、第二項、第二百零八條第二款、土地徵收條例第三條第二款、第五十八條，及司法院釋字第四○○號、第四四○號解釋，請求被上訴人徵收系爭土地並予補償。惟查，關於土地徵收處分之程序，應依土地徵收條例之規定為之。而徵收土地應由中央主管機關核准之；所謂中央主管機關係指內政部，為土地徵收條例第二條及第十四條所明定，故被上訴人自無應否徵收之決定權，無從作成准否徵收之處分。上訴人請求被上訴人就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。次查，關於土地之徵收及補償之事項，應依土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二條之規定辦理。司法院釋字第四○○號解釋雖指「既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。又自上述土地法第十四條第一項第五款、第二項、第二百零八條第二款、土地徵收條例第三條第二款、第五十八條之規定觀之，可知該等規定係賦予機關得徵收土地之權力，而非給予人民請求徵收土地之請求權，上訴人援引該規定作為請求權之依據，不足採取。被上訴人就上訴人所為徵收土地之請求既無准駁之權限，且上訴人亦無請求被上訴人為徵收處分之請求權存在，則系爭土地顯尚未為徵收，上訴人本於因土地被徵收而請求作成給付徵收補償費處分之請求權自不存在，故上訴人就系爭土地併請求被上訴人為補償之處分，並進而請求被上訴人給付徵收補償費，亦有未合。又依司法院釋字第四四○號解釋雖闡明「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲應予合理補償」之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」之內容，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據向國家請求特別犧牲之補償。本件上訴人係因被上訴人否准其徵收土地之請求，乃提起本件訴訟，請求撤銷被上訴人否准徵收之處分，並請求被上訴人為徵收及補償之處分，然徵收補償性質上係屬損失補償，核與損害賠償係就違法行為為賠償並不相同，故上訴人於本件之其他請求與其所主張之損害賠償間並無因果關係，上訴人自不得於本件合併或單獨為損害賠償之請求。本件上訴人之主張並無可採，所請訴願決定及原處分均撤銷，及被上訴人應對系爭土地為徵收、補償之處分暨應給付上訴人五百三十八萬七千零四十元，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨除執前詞外，並以系爭土地遭被上訴人非法鋪設柏油路面，挖造排水溝且加蓋，已成為供公眾通行之既成道路使用，造成上訴人鉅大損害。被上訴人以「俟全國統一辦理徵收時再一併研議處理」等語推託，未遵從高雄縣政府「優先儘速辦理徵收」之指示，有違憲法第十五條及法律保障人民私有財產權之宗旨。原判決駁回上訴人之訴，其未適用憲法第十五條、民法第七百六十五條、司法院釋字第四○○號、第四四○號解釋、土地法第十四條第一項第五款及同條第二項、土地法第二百零八條第二款、土地徵收條例第三條第二款、第五十八條、行政訴訟法第四條、第五條、第七條、第八條之規定，自有判決適用法規不當之違法云云。
按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。因此，土地徵收係以國家為徵收權之主體，一般人民尚無申請土地徵收之公法上請求權。至人民向國家請求徵收其所有土地之行為，純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。次查司法院釋字第四○○號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，．．．」，業已指明「國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依法律之規定辦理徵收給予補償，非謂「國家應依本解釋辦理補償」，自非可逕依該解釋作為向國家請求徵收補償。另司法院釋字第四四○號解釋：「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。．．．臺北市市區道路管理規則第十五條規定：『既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。』其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理」，係就臺北市市區道路管理規則第十五條使用未依法徵收或價購之既成道路地下部分，既不徵購又未設補償之規定，應不再援用，是該解釋亦非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據。又依土地徵收條例第十四條、第十七條、第十八條之規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，則上訴人逕行請求被上訴人徵收系爭土地及給付徵收補償費，於法尚有未合。是原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，尚無所謂違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十二 年 七 月 十一 日