最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第九三七號
上 訴 人 臺中市政府代 表 人 庚○○訴訟代理人 黃英傑 律師被 上訴 人 丙○○
丑○○甲○○戊○○癸○○辛○○丁○○壬○○寅○○右九人共同訴訟代理人 羅豐胤 律師被 上訴 人 子○○
己○○乙○○右當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國九十一年四月二十四日臺中高等行政法院九十年度訴字第一六一○號判決暨同年五月六日補充判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回台中高等行政法院。
理 由本件上訴人起訴主張：一、被上訴人丙○○、乙○○於民國八十二年五月間獲悉新訂重劃區建築改良物拆遷補償及自拆獎勵金提高至六成之標準，故共同意圖為自己不法所有，謀議籌錢租地，在台中市十期重劃區內以租地搭建鐵皮屋方式，詐取台中市政府辦理市地重劃高額補償金及自拆獎金，分別向坐落台中市○○區○○段地號第六九○號，及第六九○之一號地主廖維湧及台中市○○區○○段一三六七及一三六九地號地主陳朝石洽商租地搶建鐵皮屋事宜，二人知有厚利可圖，基於共同意圖為自己不法所有之犯意聯絡，與丙○○、乙○○簽訂租地搭建鐵皮屋契約書。而鐵皮屋完工後因見搶搭面積太大，為免被人懷疑搶搭詐領補償費，被上訴人丙○○商得有共同犯意聯絡之被上訴人丑○○、甲○○、丁○○、戊○○、癸○○、壬○○、寅○○、辛○○等人，被上訴人乙○○則商得被上訴人子○○、己○○同意，共同出任詐領補償費之人頭，嗣於八十三年四月二十八日〈青雲段〉，八十三年八月三十日〈建和段〉領取建築改良物補償費，另於八十三年五月二十四日〈青雲段〉，及八十三年十月三十日〈建和段〉領取自動拆遷補償費時，被上訴人等到台中市政府親自到場蓋印，合計領得新台幣伍仟參佰陸拾參萬陸仟伍佰參拾貳元整，嗣經台灣高等法院台中分院八十五年度上易字第二二二六號判決成立詐欺罪確定。並經上訴人於九十一年二月五日分別函知被上訴人等十二人撤銷前開由上訴人通知領取台中市第十期市地重劃區內建築物補償費及自動拆遷獎勵金之處分。二、被上訴人受領之金錢，係無法律上之原因，屬不當得利：依據平均地權條例第六十二條之一第二項及同法第五十九條規定之立法意旨即在避免人民因重劃而設定負擔或為建物之增建以便領取補償金，使政府受損害。且補償目的係在彌補人民因政府之徵收行為，所受損失之補償。惟本件上訴人受詐欺而逕將補償費發予被上訴人，其發予補償金使被上訴人受有利益，而上訴人則因此受有損害，應屬「給付目的不達」之情形，被上訴人受領該補償費自無法律上之原因而應返還。又上訴人發現詐欺情事後，隨即於八十九年八月十一日及十四日發函被上訴人撤銷該補償費准予發放之意思表示，此時「給付目的已不存在」，被上訴人受領該補償費仍無法律上之原因而應返還。按行政程序法第一二七條第一項規定即學說上之公法上不當得利之返還，應循行政訴訟解決，為此爰依行政訴訟法第八條提起給付訴訟，請求被上訴人等返還其所受領建築物補償費及自拆獎金，及自領得日起至清償日止按週年利息百分之五計算之利息。三、準備書狀意旨略以：（一）程序部分：本件上訴人於台灣台中地方法院民事庭起訴請求被上訴人等返還補償費事件，台中地方法院以「此補償之給付既係基於公法上之給付關係，自亦屬公法事件之性質，應向行政法院為訴訟，上訴人就此備位請求仍向普通法院提起本訴訟，亦屬訴不合法而應裁定駁回之。」是故台中地方法院以程序要件不符裁定駁回上訴人之訴，上訴人嗣後另提起本訴訟自無違反一事不再理原則。（二）實體部分：１、被上訴人返還拆遷補償費及自拆獎金之責任，不能因上訴人已否取得抵費地而免責，蓋抵費地之取得與被上訴人補償費應否歸還實屬兩事。２、被上訴人子○○、己○○二人確實向上訴人領取全額補償費及自拆獎金，其「所受之利益」仍應以向上訴人領取時之金額為準，至於嗣後楊、林二人將金錢再交予乙○○，此乃其內部另行發生之贈與關係或分贓行為，楊、林二人仍不得據以主張減、免其返還之責任。３、所謂無效行政處分係無待行政機關依職權或當事人申請宣告其失效，自始當然及確定的不生效力者而言。查本件被上訴人要求發放補償費及自拆獎金已觸犯刑事詐欺罪，並已經台灣高等法院台中分院八十五年度上易字第二二二六號判決確定在案，核與行政程序法第一百十一條第四款之規定相符，上訴人發放補償費及自拆獎金之行政處分自係無效之行政處分。又行政法院七十五年五月十三日七十五年判字第八二二號判決，亦認定：「地上改良物所有權人，預知土地將被徵收，而違反從來使用、搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，已屬投機行為，如仍由政府予以徵收補償發給補償費，殊違一般誠信原則。」故本件被上訴人之詐領行為，亦違一般誠信原則，依行政程序法第一百十一條第五款之規定，發放補償費及自拆獎金之行政處分無效已灼然甚明，則被上訴人受領補償費或自拆獎金即無法律上原因，自應返還受領之利益予上訴人。４、退步言之，若認發放補償費及自拆獎金之處分非無效而係得撤銷之行政處分，惟上訴人亦已於八十九年八月十一日及十四日發函被上訴人要求返還補償費並撤銷發放之意思表示，嗣後又分別於九十年九月二十八日發函再次表明要求返還補償費，九十一年二月五日發函撤銷通知領取建物補償費及自動拆遷獎勵金之處分且亦皆未逾「二年之除斥期間」；蓋行政程序法自九十年一月一日起才發生效力。本件除斥期間之起算點應自九十年一月一日起算，距今尚未達二年。再者，行政程序法第一百二十一條規定，撤銷權行使之期限應自原處分機關或其上級機關「知」有撤銷原因時起二年內為之，所謂知有撤銷原因時起，參照最高法院八十五年度台上字第一九二七號判例要旨係指確定知悉有撤銷之原因，若有所懷疑即非此所謂知有撤銷原因。故本件雖經台灣高等法院台中分院於八十七年二月有罪判決確定，但台中市政府發放補償費時並無從知悉被上訴人等係詐領，且市府亦非詐欺案告發人，而被上訴人等在受有罪判決確定前應推定其無罪，故上訴人無從知被上訴人等之行為係違法行為，且依內政部七十六年九月廿六日台（七六）內地字第五三七七九三號函規定，縱係非法之建築改良物，依法仍應予補償。台中市政府之補償，乃依法行政，在未判決被上訴人等有罪之前，實不能自行否定依法發放補償費及自拆獎金之合法性。既然被上訴人等人合於台中市議會所通過之拆遷補償標準及自拆獎勵金發放之規定，在未經司法機關實體審判前，上訴人實難逕認被上訴人之行為屬違法行為。是以依最高法院八十五年度台上字第一九二七號判例要旨，本件除斥期間起算點應自八十九年五月二十五日起算（台中市政府收受台灣台中地方法院回覆判決確定影本壹份之日）故本件並未逾行政程序法第一百二十一條之規定。５、本件撤銷發放徵收補償金及自拆獎金之行政處分作成方式並無要式之規定，故上訴人自得選擇以書面、言詞或其他方式為之，並以送達或其他適當方法通知使其知悉而發生效力，在此。是以，上訴人於提起本件訴訟中，已不只一次表示撤銷發放徵收補償費及自拆獎金之意思表示，被上訴人既有委任代理人到場，自應已知悉撤銷處分之內容，且在訴訟進行中，被上訴人也不曾以未收受或不知悉處分容抗辯，亦證該撤銷處分已對被上訴人發生效力。６、末查，發放補償費及自拆獎金之過程中，發放機關就發放對象通常只能作形式上之認定，而無從進行實體及詳盡之審查，為避免誤發或被詐欺之情事，通常會與具領人簽立切結書，嗣後若發現有誤發或詐欺情形，具領人自當受該契約之約束而返還誤發或詐欺而得之補償費。本件被上訴人在具領系爭補償費時均曾切結約明「如有冒領或發生糾紛情事，除將所領補償費全數繳回外，願負一切法律責任，絕無異議。」而所謂「發生糾紛情事」亦包括發款機關受詐欺之情形，本件即經刑事判決確定確有詐欺之情事，被上訴人自應依上開切結書之約定返還具領之補償費。
７、不得作私法契約標的之事項，而以契約形態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，綜合判斷其屬性。是以，上訴人、被上訴人間所訂定之切結書目的係為避免補償費及自拆獎勵金之具領人以不法方式領取補償費，而使發放機關（上訴人）發生損害，應為行政契約無疑，鈞院自有權加以審理。
被上訴人答辯意旨略以：一、被上訴人丙○○、丑○○、甲○○、戊○○、癸○○、辛○○、丁○○、壬○○、寅○○部分：查，八十四年一月六日即有台中市議員賴天龍等數十人具陳情書向上訴人台中市政府及台中市議會、監察院、台中地檢署、法務部調查局等機關陳情被上訴人等人有何詐取拆遷補償金之侵權行為事實。且於八十五年一月間，台灣台中地方法院（下稱台中地院）審理被上訴人等向上訴人台中市政府詐領拆遷補償費一案時，即曾以台灣台中地方法院中院全刑黃八四易五七四○字第九五四號函向上訴人台中市政府工務局函查被上訴人等搶建之鐵皮屋是否已經查報列管之違建？並表明是台中地院受理之八十四年度易字第五七四○號「詐欺」一案，而上訴人台中市政府之工務局亦於八十五年一月十八日以八十五中工建字第四○○三五號回函台中地院；復在八十五年六月二十一日，台中地院刑事庭再就該院八十四年度易字第五七四○號詐欺案以台灣台中地方法院中院全刑黃八四易五七四○號第四○○八九號向上訴人所屬之市地重劃委員會函查相關資料，並經上訴人以八十五年六月二十七日以八十五府劃字第八五八八一號函回復；另台灣高等法院台中分院受理八十五年上易字第二二二六號賴俊銘等詐欺案件時，亦在八十五年十二月十三日以中分信刑淵八五上易二二二六字第一七八八三號函向上訴人台中市政府函查本案相關事項，並經上訴人在八十五年十二月三十日以八五府地劃字第一七六七七一號函回復在案。由上開之陳情書及上訴人與台中地院刑事庭及台灣高等法院台中分院刑事庭之公文函查往來可知，上訴人最早應於八十四年一月民眾陳情時，即已知悉被上訴人等之詐領拆遷補償費之事實，而最晚應於八十五年十二月三十日即已知悉被上訴人等人有詐欺之事實，故兩年之時間最遲於八十七年十二月廿九日即已屆滿，迄今已超過二年，但上訴人均未撤銷其「同意給付被上訴人等拆遷補償費」之行政處分。由是，依照行政程序法第一百二十一條之規定，上訴人已不得撤銷系爭行政處分。則系爭行政處分既然存在，揆諸最高法院七十三年台上字第九二號判決之見解：「行政機關既認為訟爭補償金應通知被上訴人領取，在未依法變更前，被上訴人依此行政處分領取補償，自難無法律上之原因而受有利益」，被上訴人等領有系爭拆遷補償費，自難謂「無法律上之原因」，從而上訴人起訴請求返還不當得利，顯屬無稽等語。二、被上訴人子○○、己○○部分：上訴人請求返還補償費一案，已經台中地方法院以八十九年度重訴字第一一八九號判決上訴人敗訴確定，上訴人就同一事件已經司法機關審判終結，竟又提起行政訴訟為相同之請求，違反一事不再理原則。又上訴人依據市地重劃實施辦法辦理土地重劃，本件地上物補償費為同法第三十八條拆遷補償費，係因重劃所生之費用，屬於重劃費用，依市地重劃實施辦法第二十一條第一項第二款規定由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例負擔，並依同法第五十條及第五十六條規定，以抵費地抵充重劃費用。玆上訴人已取得抵費地抵充本件補償費，如再請求返還補償費，反而獲有不當得利。次查被上訴人子○○、己○○二人為被上訴人乙○○之公司受僱人，依被上訴人乙○○之指示僅出名領取補償費，但實際上由被上訴人乙○○取得金錢，被上訴人子○○及己○○二人並未受有利益。上訴人既依據不當得利請求，應向實際上受有利益之被上訴人乙○○請求，始為正當。況本件行政處分未撤銷前，乃屬有效之行政處分，被上訴人依據有效之行政處分領取補償費，尚非不當得利。末查，兩造另案台中地方法院八十九年度重訴字第一一八九號民事判決理由已認定：「上訴人於八十五年一月五日已知悉被上訴人涉犯詐欺補償費一案」等語。則上訴人公法上之請求權已因五年間不行使而當然消滅。上訴人依切結書之約定請求返還補償費，屬於私法上契約關係，非公法上請求權，不在行政訴訟範圍等語。三、被上訴人乙○○部分：
被上訴人乙○○未到庭陳述，亦未以書狀提出聲明或陳述。
原審駁回上訴人在第一審之訴係以：一、台中市十期重劃區，原為都市計劃外土地，其建築原可不受都市計劃及建築法之規定申請建築執照，由業主自行建築，然台中市於六十二年六月七日實施三屯區禁建，至六十四年六月七日止，該地區禁止建築，民國六十六年一月十八日公布台中市第二、三、四期擴大都市計劃，該區劃為農業區，雖可依農業區有關規定申請建築，然七十五年二月二十二日台中市第一次通盤檢討，將該地區由農業區變更為建築發展用地，並列為優先發展區，由台中市政府地政科列入十期重劃區開發，在未開發前，依「台中市都市計劃通盤檢討發布實施土地使用及建築管理要點」第六條規定：僅得申請農舍農業生產必要設施之建築。可知該十期重劃區，縱台中市政府地政科迄未依平均地權條例第五十九條第一項規定，發布重劃區禁建令，惟實際上，依上開說明，該區現仍屬禁建區。從而依「台灣省擬定擴大變更都市計劃地區禁建期間特許興建辦法」第四條規定：「禁建令發布後，凡符合左列規定之一者，得申請特許興建，但將來如牴觸都市計劃必需拆除時，不得要求任何補償」之意旨，並佐以八十年一月十日，台灣省政府以八十府法三字第一五三三五一號函台中市政府，對台中市政府所報請台灣省政府備查之修正「台中市辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法」，於說明二中，亦明白對台中市政府表示：「對於非法違章建築亦給補償，核與建築法第九十六條之一規定：『依本法規定，應強制拆除之建築物，均不予補償』意旨未合，宜請酌改。」一節，可認本件被上訴人等人前開明知市地重劃在即，為獲取高額建築物補償費及自拆獎金，而搶搭簡陋之建築改良物，不得依「台中市辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法」之規定予以補償或獎勵。又，本件被上訴人等十二人為獲取高額建築物補償費及自拆獎金，而搶搭簡陋之建築改良物，以詐領建築物補償費及自拆獎金之事證，已據本院調得臺中地方法院檢察署八十四年度他字第一○七號、八十四年度偵字第八二四九號刑事案卷等，查明在案，並有臺灣高等法院臺中分院八十五年度上易字第二二二六號刑事判決影本一份在卷可稽，應可認定。二、本件上訴人所發給之補償費及自拆獎金，為依規定不得發給，是上訴人原先所為通知領取台中市第十期市地重劃區內建築物補償費及自動拆遷獎勵金之處分，自屬違法之行政處分；又本件原告所為違法之行政處分，係因被上訴人等詐欺行為所致，是被上訴人等十二人雖為該違法行政處分之受益人，然因其等信賴不值得保護，故上訴人自得據行政程序法第一百十七條規定，依法撤銷其違法之行政處分，再依行政程序法第一百二十七條第一項請求被上訴人等返還所受領之給付。惟依行政訴訟法第一百二十一條第一項規定：「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」。查，行政程序法係於九十年一月一日始施行，該法施行後，對於違法之行政處分，行使撤銷權時，雖定有二年之除斥期間限制，然依法律不溯及既往原則之適用，自應以九十年一月一日行政程序法施行後，始開始計算其除斥期間。又查，本件上訴人雖以九十一年二五日以府地劃字第○九一○○一八七四○號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號等行政處分，撤銷其所為本件違法之補償費及自拆獎金發給之行政處分，但並未提出上開行政處分已合法送達本件被上訴人之證據。經本院訊以，上開十二份行政處分是否已合法送達本件被上訴人十二人時，本件上訴人之訴訟代理人稱：「依我所瞭解是未送達」及「目前無法提出有送達前開所述行政處分之證據。」等語。惟按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」為行政程序法第一百十條第一項所規定。是本件上訴人既以前開書面之行政處分，向被上訴人等人分別表示撤銷其所為違法之補償費及自拆獎金發給之行政處分，依此一規定，自應以送達被上訴人時，始發生效力。另上訴人所為八十九年八月十一日及十四日、九十年九月二十八日函文之內容，均僅言及請求被上訴人等人償還詐領之補償費及自拆獎金，並未提及撤銷發放補償費及自拆獎金之行政處分。故依此等函文之內容，並不足以認上訴人有撤銷本件發放補償費及自拆獎金行政處分之意思。再者，上訴人不能僅以其訴訟上已主張撤銷其原發放補償費及自拆獎金之行政處分，且被上訴人之訴訟代理人已到場，認被上訴人等知悉其訴狀之內容，而認上訴人已合法為撤銷補償費及自拆獎金行政處分之行為；是以，本件應認為於言詞辯論終結前，上訴人尚不能舉證，以證明其已合法撤銷其原所為補償費及自拆獎金發給之行政處分。三、綜上，本件被上訴人等所據以領取補償費及自拆獎金之行政處分，既未因合法撤銷前，上訴人依此行政處分領取補償金，自難謂無法律上之原因而受有利益。則上訴人依上開所述，主張被上訴人所領取之補償費及自拆獎金，係屬「公法上不當得利」，應返還上訴人，自屬無據；至上訴人本件所請求遲延利息部分，亦因而無所附麗等由，乃以本院九十一年四月二十四日九十年度訴字第一六一○號判決駁回上訴人在原審之訴。四、本件上訴人於起訴後，另以準備書狀主張：「．．．本件被上訴人在具領系爭補償費時均曾切結約明『如有冒領或發生糾紛情事，除將所領補償費全數繳回外，願負一切法律責任，絕無異議。』．．．本件即經刑事判決確定確有詐欺之情事，被上訴人自應依上開切結書之約定返還具領之補償費」等語。而被上訴人對於上訴人此一訴之追加，並未為異議，且為本案之言詞辯論，自應視為同意追加。本院九十一年四月二十四日判決漏未就上訴人此一請求之訴訟標的，予以判決，確屬脫漏。查，此一切結書，縱可認係上訴人與被上訴人間之契約，然依行政程序法第一百三十五條前段之規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」可知公法上之契約須以完成行政作為為其目的，始為相當。而本件上開切結書，究其內容無非上訴人機關恐其補償費之發放有誤，而要求領取人，於領取時出具此一切結書。是此一切結書之作成，並非上訴人為達成其行政目的所為之施作方式，其性質，自非屬行政契約。故上訴人據此一切結書提起請求被上訴人依上開切結書之約定返還具領之補償費，本院認非屬公法上之爭議，本院無審判權。上訴人此部分起訴為不合法，惟本件已經言詞辯論，且本件關於上訴人以公法上不當得利為訴訟標的請求部分，業已判決，故此部分於九十一年五月六日補充判決予以駁回等詞，為其判斷基礎。
本院按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」、「依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第一百八十九條定有明文。次按理由乃說明主文所構成之根據，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，故凡當事人提出攻擊、防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決（參照同法第二百零九條立法說明第七點）。法院為原告敗訴之判決，而其關於攻擊方法之意見有未載於理由項下者，即為同法第二百四十三條第二項第六款所謂判決不備理由之違法。本件上訴人於原審準備（一）狀中主張：「『行政處分有下列各款情形之一者，無效：四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。』行政程序法第一一一條第四款、第五款分別定有明文。而所謂無效行政處分係無待行政機關依職權或當事人申請宣告其失效，自始當然及確定的不生效力者而言。查本件被告（即被上訴人，下同）要求發放補償費及自拆奬金已觸犯刑事詐欺罪，並已經台灣高等法院台中分院八十五年度上易字第二二二六號判決確定在案，核與行政程序法第一一一條第四款之規定相符，台中市政府（即上訴人，下同）發放補償費及自拆奬金之行政處分自係無效之行政處分。又行政法院七十五年五月十三日七十五年判字第八二二號判決，亦認定：『地上改良物所有權人，預知土地將被徵收，而違反從來使用、搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，已屬投機行為，如仍由政府予以徵收補償發給補償費，殊違一般誠信原則。』故本件被告之詐領行為，亦違一般誠信原則，依行政程序法第一一一條第五款之規定，發放補償費及自拆奬金之行政處分無效已灼然甚明，則被告受領補償費或自拆奬金即無法律上原因，自應返還受領之利益予原告」等語（見原審卷第一一九頁、第一二○頁）。此項攻擊方法攸關被上訴人等據以領取補償及自拆奬金之行政處分，是否無效，及上訴人之請求應否准許，而影響判決之基礎。原判決理由項下未予說明其取捨之意見，遽為上訴人敗訴之判決，即有違誤。上訴論旨執此指摘原判決不備理由，自屬有據，應將原判決廢棄，發回原審法院查明另為適法之判決。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十二 年 七 月 十八 日