最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第九四八號
上 訴 人 乙○○訴訟代理人 丙○○ 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 甲○○右當事人間因退休事件，上訴人對於中華民國九十一年四月四日臺北高等行政法院九十年度訴字第三五六七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人原任僑務委員會以機要人員任用之秘書職務，申請自願退休案件，被上訴人認上訴人之退休年資未滿五年以上，與公務人員退休法第四條第一項第一款規定須任職滿五年以上之退休要件不符，爰以八十九年五月十八日八九退二字第一九○○八二一號函復僑務委員會，無法辦理上訴人自願退休，並副知上訴人。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按上訴人於申請自願退休時，為經被上訴人依公務人員任用法第十一條銓敍審定之有給專任現職公務人員，符合公務人員退休法第二條、第四條第一項第一款及公務人員退休法施行細則第二條所稱「退休之公務人員」。又上訴人自六十二年四月起至七十五年六月止歷任行政院僑務委員會科長、主任、研究員及執行祕書等職務，經被上訴人分別以七十四年四月四日七十四台華甄二字第一二九六一號、七十五年三月十一日七十五台華甄二字第一○八○五號函審定准予登記，具有公務人員任用法第九條所定公務人員之任用資格，應非屬被上訴人八十年九月十九日八十台華甄三字第○六○八三五七號函釋適用之範圍。被上訴人將上訴人單純視為聘用人員，而引用被上訴人前開函釋，拒絕採計上訴人聘用期間之年資，洵非允當。次按被上訴人關於聘用人員退休年資之採計，於八十年九月十九日台華甄三字第○六○八三五七號函釋前，迭有七十三年十二月五日七十三台華甄一第九六六號及七十九年九月十九日七十九台華特四字第○四五五六五一號函釋，均無八十年九月十九日函釋所訂「轉任受有任用資格限制」之要件。又聘用人員年資之採計，自應依被上訴人八十六年一月二十五日台特二字第一四○九七八三號函釋規定辦理，被上訴人關於聘用人員服務年資之採計，於八十年九月十九日函釋之前，係依前述七十三年十二月五日及七十九年九月十九日等函釋示規定辦理，且縱於八十年九月十九日之函釋示以後，被上訴人仍以七十三年十二月五日之函釋示內容為聘用人員服務年資採計之依據，顯見被上訴人關於聘用人員服務年資採計之審查，實際上並未將八十年九月十九日函釋示所訂「轉任受有任用資格限制」之要件列為審查依據。且被上訴人編訂『銓敍法規釋例』及行政院人事行政局編訂『人事行政法規釋例彙編』，均未蒐錄上述銓敍部之八十年九月十九日函釋，益見該函釋內容，存有疑義。被上訴人及復審、再復審機關對於聘用人員服務年資之採計，將被上訴人長期以來且普遍形成之「行政先例」恝置不論，徒以其存有爭議之前述八十年九月十九日函釋，拒絕採計上訴人聘用期間為服務年資，確實與其形成「行政先例」不符，而違反「行政自我拘束原則」及「平等原則」，均非適法，應予撤銷。並請按上訴人退休時之基本資料：簡任第十職等本俸五級六七○俸點，舊制年資二十二年三月（即六十二年四月至八十四年六月），新制年資四年十一月（即八十四年七月至八十九年五月），採計為上訴人之服務年資，核准上訴人辦理自願退休等語。
二、被上訴人則以：依現行公務人員退休法施行細則第四十四條規定，公務人員退休年資之採計，屬退撫新制實施前之年資者，應依退撫新制實施前之公務人員退休法規辦理。查八十四年七月一日修正施行前之公務人員退休法施行細則第十條第一款所稱「有給專任」之公務人員，係指依公務人員任用法律任用或派用，經被上訴人審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員而言；所稱「具有合法證件」，係指由各機關首長派代，並經被上訴人審定合格後，由主管機關長官正式任命之法定文件而言。公務人員得以採計為退休之年資，本即未包括聘用人員之年資，故聘用人員並非公務人員退休法之適用對象。又現行公務人員退休法第四條第一項、第十六條之一第一項及同法施行細則第十二條第一項規定，公務人員必須年滿六十歲，且其退撫新制實施前之任職年資與退撫新制實施後之繳費年資必須併計滿五年以上者，始得依公務人員退休法第四條第一項第一款規定辦理自願退休。且「聘用派用人員管理條例實施辦法」係五十八年四月二十八日聘用人員聘用條例制定公布前，考試院為實施「聘用派用人員管理條例」，規定聘用派用程序所訂頒者。上訴人係於六十二年四月起，經僑務委員會依聘用人員聘用條例進用者，並未曾適用過「聘用派用人員管理條例實施辦法」之規定，更不具簡任職或薦任職之公務人員任用資格，上訴人於轉任機要秘書之前，要無具有「依法銓敘合格」之要件。被上訴人基於「聘用人員聘用條例」制定目的之考量，爰於七十三年十二月六日制定七三台華甄一字第○九六六號函釋，嗣八十年九月十九日，再以八十台華甄三字第○六○八三五七號函，重申各機關應確實依規定將聘用人員列冊送被上訴人登記備查，並規定略以：「如確實依照規定送本部登記備查者，於轉任受有任用資格限制之公務人員時，其聘用人員之服務年資始予以同意併計公務人員退休年資。」該項函釋實係被上訴人對於公務人員退休年資採計之授益性從寬作法。惟上訴人於八十九年四月六日，由聘用人員轉任公務人員時，係以機要人員任用．而因機要人員任用之職務，依公務人員任用法第十一條規定，係屬「得不受公務人員任用法第九條任用資格」限制之職務，並非屬於上開函釋所稱「受有任用資格限制之公務人員」，從而上訴人經被上訴人登記備查有案之聘用人員年資，與上開從寬採計聘用人員聘用年資之認定要件並不相符，自無法採認併計為公務人員退休年資。至於被上訴人七十三年十二月五日函釋，係就聘用人員轉任公務人員有關年資採計之一般性規範，雖未特別就轉任以機要人員任用之人員而加以明文限制，惟徵諸被上訴人作成上開函釋之原簽所載「聘用人員聘用後，如依法取得公務人員任用資格，轉任受有任用資格限制之公務人員，其聘用年資，不予採計，亦非所宜。」及八十年九月十九日函重申並明列「轉任受有任用資格限制」等文字而論，聘用人員轉任公務人員而得併計其約聘年資者，自始即以「必須轉任受有任用資格之限制」為規範之本旨，且由於上開八十年九月十九日函釋涉及聘用人員年資之採計，為使聘用人員對其權益有所瞭解，被上訴人並予收錄於銓敘法規釋例中「聘用人員之解釋」內（八十六年增訂版第五一九頁），而被上訴人歷年來對於退休年資之採計，亦均依循上開函釋辦理，要無違反「行政自我拘束原則」之情事。被上訴人對於上訴人退休事件之處分、復審決定及再復審決定，於法並無不合等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按八十四年七月一日修正施行之公務人員退休法第四條規定：「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職五年以上年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。．．．」，同法第十六條之一第一項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。．．．．」，同法施行細則第十二條第一項規定：「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實月數計算。．．．」故公務人員必須年滿六十歲，且其退撫新制實施前之年資與退撫新制實施後之繳費年資，併計滿五年以上者，始得依公務人員退休法第四條第一項第一款規定辦理自願退休。次按八十四年七月一日修正施行之公務人員退休法第二條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員」，同法施行細則第二條規定：「本法第二條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」公務人員退休法之適用對象應為依公務人員任用法律進用並經被上訴人銓敘審定有案之有給專任現職公務人員。本件上訴人申請自願退休時，係經被上訴人依公務人員任用法第十一條規定，銓敘審定「以機要人員任用」，並依公務人員俸給法施行細則第五條第二項及第十五條第三項核敘簡任第十職等本俸五級六七○俸點在案之現職公務人員，故其為公務人員退休法之適用對象，並無疑義。惟前揭公務人員退休法施行細則第四十四條規定：「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．．。」是以，公務人員退休年資之採計，屬退撫新制實施前之年資者，應依退撫新制實施前之公務人員退休法規辦理。復按六十一年二月三日公布施行之聘用人員聘用條例第六條規定：「聘用人員不適用公務人員俸給法、退休法及撫卹法．．．」，八十四年七月一日修正施行前之公務人員退休法施行細則第十條明定：「依本法退休人員，具有左列曾任年資，符合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。二、曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敘部登記有案，或經國防部核實出具證明者。三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部核實出具證明者。四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明者。五、曾任公立學校教職或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」其中第一款所稱「有給專任」之公務人員係指依公務人員任用法律任用或派用，經被上訴人審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員而言。所稱「具有合法證件」，係指由各機關首長派代，並經被上訴人審定合格後，由主管機關長官正式任命之法定文件而言。是依上開規定，公務人員得以採計之退休年資，本即未包括聘用人員之年資。本案上訴人經由其服務之機關向被上訴人申請自願退休所擬請合併計算之曾任年資為六十二年四月至八十四年六月任經被上訴人登記備查有案之僑務委員會聘用執行秘書之年資。然查上訴人上開聘用人員之年資，既非屬依公務人員任用或派用法律進用且報送被上訴人審定資格或登記有案之年資，又非為軍用文職、軍職、雇員、同委任及委任待遇警察人員、公立學校職員或公營事業人員之年資，依上開公務人員退休法規之規定，其擔任聘用人員之年資本無法採認併計為公務人員退休年資。又被上訴人基於聘用人員聘用條例制定之目的，於八十年九月十九日以八十台華甄三字第○六○八三五七號函釋規定，實為對公務人員退休年資採計之從寬作法，且係為補公務人員退休法及聘用人員聘用條例之不足，所為授益性之補充規定，並非作母法所無之限制，亦無違法律保留原則，自足以作為曾任各機關聘用人員年資得否併訂為公務人員退休年資之準據。查本案上訴人公務人員退休（職）事實表內歷任職務欄填載：自六十二年四月至六十八年四月歷任僑務委員會科長、主任、研究員等聘用職務，六十八年五月至八十四年六月任經被上訴人登記有案之僑務委員會聘用執行秘書職務，八十九年四月至八十九年五月任該會機要秘書職務。上訴人之聘用年資雖經被上訴人登記備查有案，惟上訴人於聘用人員轉任公務人員時，因未具公務人員任用法第九條第一項規定所指依法考試及格、依法銓敘合格或依法考績升等之公務人員任用資格條件，僑務委員會係依公務人員任用法第十一條第一項規定，各機關辦理機要人員，得不受第九條任用資格之限制，以「不需具備任用資格」之機要秘書進用上訴人，並經被上訴人銓敘審定「以機要人員任用」。是上訴人之聘用人員年資採計，依規定僅得以其機要秘書之任職年資申辦退休，惟因上訴人之任職年資在扣除其聘用人員年資後，僅一個月，是上訴人之退休年資未滿五年以上，與前開公務人員退休法第四條第一項第一款之自願退休要件不符。被上訴人以八十九年五月十八日函否准上訴人辦理自願退休案，核其認事用法，並無違法之處。另查上訴人擔任僑務委員會機要秘書職務，係依公務人員任用法第十一條第一項規定，以機要人員得不受同法第九條任用資格之限制予以進用，並經被上訴人銓敘審定「以機要人員任用」，而非銓敘審定為「合格實授」人員，是上訴人確屬未具公務人員任用法第九條所定具公務人員任用資格者。查「聘用派用人員管理條例實施辦法」係五十八年四月二十八日聘用人員聘用條例制定公布前，考試院為實施「聘用派用人員管理條例」，規定聘用派用程序所訂頒者，上訴人係於六十二年四月起，經僑務委員會依聘用人員聘用條例進用者，並未曾適用過「聘用派用人員管理條例實施辦法」之規定，更不具簡任職或薦任職之公務人員任用資格，是上訴人於轉任機要秘書之前，要無具有「依法銓敘合格」之要件。復查被上訴人七十三年十二月五日函釋，係就聘用人員轉任公務人員有關年資採計之一般性規範，雖未特別就轉任以機要人員任用之人員而加以明文限制，惟徵諸被上訴人作成上開函釋之原簽所載「聘用人員聘用後，如依法取得公務人員任用資格，轉任受有任用資格限制之公務人員，其聘用年資，不予採計，亦非所宜。」及八十年九月十九日函重申並明列「轉任受有任用資格限制」等文字而論，聘用人員轉任公務人員而得併計其約聘年資者，自始即以「必須轉任受有任用資格之限制」為規範之本旨。且由於上開八十年九月十九日函釋涉及聘用人員年資之採計，為使聘用人員對其權益有所瞭解，被上訴人並予收錄於銓敘法規釋例中「聘用人員之解釋」內（八十六年增訂版第五一九頁），而被上訴人歷年來對於退休年資之採計，亦均依循上開函釋辦理，要無違反「行政自我拘束原則」之情事。至於被上訴人七十九年九月十九日函及八十六年一月二十五日函，係分別就曾任約聘家政指導員年資及榮工處聘用人員年資採計請釋案，引七十三年十二月五日函釋之一般性規範予以答覆，均與聘用人員轉任以機要人員任用時年資不予採計之規定無關。另上訴人所提「姚舜」案，經查姚員由聘用人員轉任公務人員時，係以曾應五十三年全國性公務人員高等考試及格之資格，任僑務委員會薦任第七職等至薦任第九職等專員，經被上訴人銓敘審定以薦任第六職等合格實授資格權理薦任第七職等，並核敘薦任第六職等本俸五級四四五俸點之俸給，其與上訴人之轉任情形誠屬有間，自難比附援引。被上訴人不予採計上訴人六十二年四月至八十四年六月之僑務委員會聘用執行秘書之年資，而否准上訴人辦理自願退休案，於法並無不合，一再復審決定遞予維持，均無違誤，其訴為無理由應予駁回。為其判決之依據。
四、上訴意旨略謂：聘用人員經列冊送被上訴人登記備查者，於依公務人員退休法辦理退休，被上訴人審查採計聘用期間為服務年資，迭有前例可循，被上訴人就聘用期間採計退休年資，其長期實際作業上，並未以轉任「受有任用資格限制」公務人員為其准駁之依據，是原審僅就上訴人主張之事實及証據予以調查，而未善盡其職權調查事實及証據之責任，認無行政先例之存在，已洵不當。上訴人嗣後查知，先期任僑務委員會機要秘書范紹芳、杜葆樹等人，亦係聘用人員轉任機要人員後，分別於八十四年二月一日及同年三月一日經被上訴人核定退休在案，其轉任情形與上訴人相同。又上訴人於辦理本件退休案前，上訴人本人及任職機關指派承辦科長及專員，均就上訴人辦理退休之情形，向被上訴人所屬退撫司承辦科洽詢，均獲告以上訴人之約聘年資除可併計為退休年資外，亦得採計為退休資格之基本年資。是被上訴人所承辦退撫之單位，先前亦不認須以「受有任用資格限制」為本件退休年資採計之要件。可見被上訴人否准上訴人之退休案件，即違反「行政自我拘束原則」，依行政訴訟法第一二五條第一項及第一三三條規定，原審原應依職權加以調查而未調查，顯未善盡職權調查事實及證據之責而有行政訴訟法第二百四十三條第一項適用法規不當之違背法令云云，據為論據，求為廢棄原判決。
五、本院按：上訴人於原審主張原處分涉有違反其先前之行政先例及行政自我拘束原則，並舉「姚舜」案佐證。經查原判決已敘明原處分尚無悖於行政自我拘束原則，並指明姚員由聘用人員轉任公務人員時，係以曾應五十三年全國性公務人員高等考試及格之資格，任僑務委員會薦任第七職等至薦任第九職等專員，經被上訴人銓敘審定以薦任第六職等合格實授資格權理薦任第七職等，並核敘薦任第六職等本俸五級四四五俸點之俸給，其與上訴人之轉任情形誠屬有間，自難比附援引，已盡職權調查之能事，尚無違背行政訴訟法第一二五條第一項及第一三三條規定。上訴意旨就原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，自無可取。況被上訴人在本院之答辯；以其自放寬聘用年資得以採計為退休年資以來，僅係對於聘用人員轉任受有任用資格限制之公務人員者，其曾送被上訴人登記備查有案之聘用人員年資，予以採計退休年資，對於轉任無須具任用資格之機要人員，其曾擔任之聘用人員年資，均未予採計為公務人員退休年資。又所舉范紹芳於八十四年二月一日退休時，其自五十一年九月起迄八十四年一月止，曾任僑務委員會額外雇員、雇員、辦事員、科員、專員及秘書其任後四項職務均係以機要人員任用，年資合計逾三十年以上；另杜葆樹於八十四年三月一日退休時，其退休事實表填經歷三至五等三項，自四十八年十月起至八十四年二月止，任國防研究院之派用專員與僑務委員會機要科長及秘書職務等年資，合計逾三十年以上，上開范、杜二員均非以聘用人員轉任機要人員，且被上訴人採計渠等二人歷任之年資中，亦無聘用人員年資，渠等二人歷任職務之情形與本案上訴人不同，此有被上訴人提出之二員退休事實表及退休年資採計職務銓敘審定資料可按。益見上訴意旨所稱被上訴人對於本件處分有違其行政先例，尚嫌無據。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十八 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 七 月 十八 日